韩国财政绩效预算制度的问题及改善方向

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1、公共经济评论 2009 年第 10 期 关于韩国财政绩效预算制度的问题及改善方向 韩国江南大学行政学系 金周焕 摘要： 本文对韩国过去十年实施财政绩效预算制度的情况进行了分析， 重点把握现在韩 国的财政绩效预算制度的运作状况，确定问题点，提出改善方案，有助于财政绩效预算制度 持续发展，提高韩国的财政效率。 I. 导论 韩国具有 1997 年 被 IMF 的管理体制剥夺经济主权， 为了实现加快经济主权的回复、 提 高财政项目的效率以及预算编制的合理化的目的，2000 年积极引进了财政项目的绩效管理 制度。至今，此制度已被引进了 8 年，除了试点期间外，正式引进时间为 4 年，为了提高制 度的实效

2、性，应该提出改善方案。 为此， 在韩国参与政府时期， 坚决执行财政改革， 为了推行国家预算管理推进 4 大创新， 构筑了国家财政运作规划、总额分配与自律编制制度、财政绩效预算制度(Performance Budgeting)和数字预算会计系统。国家财政运营规划，是以 5 年为单位，建立中期财政规划 将中长期国家发展战略具体化并向国会上报。根据此规划，将预算和基金运用 联系起来 ， 可以强化在个别项目检查中心的预算与基金编制过程当中以充分考虑的战略性资源分配功 能。 从绩效管理观点来看， 由于必须将中期战略规划和政策中指向的绩效管理与预算的效率 分配有机地联系起来， 所以国家财政运用规划的意义凸

3、显。 总额分配与自律编制制度与现行 单年度预算编制方式不同，第一，财政当局立足于经济社会条件的变化和国家发展战略,以 资源分配规划为依据， 提出了各年度财政规模、 各部门、 中央机关及领域的支出限额。 第二， 各部门立足于有关政策和优先顺序， 在支出限额内， 按项目自律分配财源。 从部门立场来看， 由于提前显示支出限额，利用部门的专门性可决定项目别预算规模，强化责任和权限。财政 绩效预算制度包括必备的绩效管理预算制度及项目预算(Program Budgeting System)的确立 以及财政绩效预算制度的转变。 引进初期从绩效主义预算制度出发， 但现在从以绩效管理为 中心，转变为以财政绩效预

4、算制度。数字预算会计系统构造，是指将预算和会计信息的局面 合并或连接起来从而打造智能财政信息系统的工作。 这些 4 大财政创新课题进入李明博政府 后，仍然持续被促进。特别是 2008 年由美国引爆全球金融危机后，以发达国家为中心的世 界各国试图通过财政支出维持刺激经济和就业市场， 但如要在一定程度上稳定危机感， 成功 刺激经济，只能凸显出口战略，此时，更加重视财政的效率是理所当然的。在这些财政改革 角度下， 本研究认为其间韩国的财政绩效预算制度中， 以绩效主义预算制度下的绩效管理预 算制度为基础实施的财政绩效目标管理制度和财政项目自律评估制度等， 在过去 5 年间被集 中引进运用， 虽然在概念

5、化上得到了很大效果， 但是所得到的具体工具效果仍然存在很多限 制。 因此， 本文把握现在韩国的财政绩效预算制度的运作状况， 确定问题点， 提出改善方案， 17 中国税制模式的另一视角：企业税收负担研究以杭州为例 有助于财政绩效预算制度持续发展，提高韩国的财政效率。研究方法为以文献综述为中心， 研究对象是过去 10 年期间中实行的韩国的财政绩效预算制度。 II. 财政绩效预算制度的理论意义 1. 引进背景 将韩国的财政绩效预算制度的引进背景分为政治性和财政性两个方面， 其说明如下： 首 先，从政治性角度来看，韩国 1997 年被 IMF 管理体制剥夺了经济主权， 由于所有经济政策 都必须在与与派

6、遣到韩国的 IMF 职员商议后才可进行，韩国人对过去 30 年间的经济飞跃感 到羞耻与失落感， 决心向后再也不允许出现此种情况， 所以强调国家财政效率的制度是必须 的。而且，以市民团体为中心，国民让积极要求知情权，即要求国家财政的透明性、效率性、 公开性，政府也作为了对策，提出了 4 大财政创新政策。如此，对政府预算的效率使用和强 化责任的外部要求成为不可抗拒的情况。 许多国家对财政条件的恶化与市民社会的公共部门 的非效率性的强烈批评成为这些外部压力的主要背景，很多国家都引进了绩效管理预算制 度。 并且从财政性角度来看， 存在着官方资金偿还负担、 与社会保障有关的财政支出需求增 加等 使财政负

7、担增加的因素，具体来说由低出生高龄化所引起的国民年金、医疗保险等福 利支出额会激增，确保为了进入发达国家的增长潜力，还存在统一费用等潜在财政风险度。 但是， 以此为后盾的财政条件不是很好， 所以现在是对筹资方案应该考虑根本原因的时 点，政府支出是投入不如绩效重要，但实际预算编制及还流是侧重于投入控制，因此绩效低 或没有的支出会持续的可能性高， 编制及安排的预算只是合法使用， 有对绩效的责任的不在， 由此成为需要对此的对策(, 2007; 24)。 2. 财政绩效管理的目的及特性 财政绩效预算制度的最基本的目的是项目设计及推进方法的合理化、 预算分配的效率性 提高和责任性确保等。第一，作为项目设

8、计和推进方法的合理化，担任实际项目绩效及推进 的机关和组织为了改善项目内容或项目推进方法，自愿地利用绩效管理的结果。如此，绩效 信息被作为项目推进机关的学习用具有用， 在只形成绩效中心的组织文化时， 绩效管理体系 的引进可以成功。第二，为预算分配的效率性提高，将通过绩效信息的项目的评估结果反映 到预算编制上，提高财政支出的效率性(, 2007; 10)。绩效和预算可以被直接或者间 接联系。直接连接为投追加预算时，测算产出或结果增加值多少，为了得到希望水平的产出 或结果决定所需一定程度的预算。 间接连接是在预算编制过程中， 只把绩效信息看作为一个 参考事项，所以某一种项目的绩效比较低，其并不一定

9、必须被缩减或中断，根据情况，可能 安排更多的预算。结果，把绩效信息利用到预算编制和结算过程中，为了在预算编制和结算 规程中使用绩效信息，从决策人的角度，应产生更多有用的信息。第三，为确保责任性，在 政府和国民之间以及政府内存在多样的责任关系， 绩效管理作为确保其间的责任性装置可以 被利用(, 2007; 24-28)。 财政绩效预算制度的特点如下： 第一， 作为产出或者绩效指向预算制度的核心要求预算 18 公共经济评论 2009 年第 10 期 时，强调具体的产出物，在执行时把裁量扩大，但强化对具体绩效的责任。这里具体的产出 物应设定为市民实际需要的及政府具有其存在的正当性。 第二， 将至今为

10、止的预算改革的追 求价值和好处全部囊括，采取长处避免缺点。比如，美国的 GPRA 对预算建议书与绩效连接 的要求以绩效主义预算制度为根据，对绩效测定指标和部门间的比较评估的关心反映了 PPBS，对结果物和产出物的关心从 MBO 导出。第三，预算改革不是独立的政策对象，而是强 化各个部门的绩效管理和以顾客为导向的责任经营的政府改革核心的下级结构。 使含有预算 书的财务管理信息和项目管理时使用的政策绩效管理信息一致， 把政府追求的具体绩效设定 为组织及构成员追求的绩效目标，构筑统合绩管理效体系。第四，为了对权力与惯例中心的 现存的政府预算运营体系进行创新，导入了适用于市场原理的价格机制和竞争装置。

11、比如， 部门之间适用受益者负担原则,部门不仅将作为服务代价得到的收入或资产销售货款，租金 收入能具有保留的权限，对于别的部门代价以市场价格水平征收的形态来编制预算。第五， 在预算运作上要提高迅速性和效率性的方法也得到开发与适用。 典型的例子为很多国家实施 的“总括经常费用”制度，是指在经常费用总额限度内允许各部门对每个项目专用经常费的 自由( , 2009; 516-518)。此财政绩效预算制度的类型如下： 表 1 财政绩效预算制度的类型和主要内容 类型 主要内容 Performance Monitoring 以绩效指标为中心把握初级绩效 以少数结果中心的绩效指标为中心监测 起到像红绿灯的作用

12、，但不能回答“为什么”此提问 美国 GPRA Performance Review 对项目的规划、程序的正当性、绩效管理体系和达成绩效目标等 的检验 可以对项目进行更深入检查 美国 PART Performance Evaluation 预测项目的绩效，或把握项目的问题点 评估各个项目的绩效将回答对为什么的提问 因需要大量用和时间很大而难以随时实施 资源:绩效预算制度理解，第 10 页 3. 外国的引进情况及理由 观察世界趋势，引进预算项目绩效管理制度的第一段时期可以看作为自 1960 年代美国 和瑞典开始引进预算项目绩效管理制度的时期，第二段时期可看作 1980 年代中后期，以新 西兰和澳大

13、利亚为中心开始引进， 以OECD国家为中心扩散的时期， 2000年后扩散到其他OECD 国家，乃至扩散到新兴国家和发展中国家的最近的时期被看作第三次段时期。 但，自 1960 年代美国试图引进绩效管理预算制度以来，以一些西方国家为中心积极引 进绩效管理预算制度，可是提出了初期试图的实效性疑问，经过一段时停滞期后，从 1980 年中后期该制度重新普及至全世界。 这种新绩效管理预算制度开始的契机可以从新西兰政府 的财政改革被找到。新西兰在称作“新公共管理(New Public Management)”的世界潮流下 19 中国税制模式的另一视角：企业税收负担研究以杭州为例 实施财政改革，以 OECD

14、 国家为中心广泛采取绩效管理预算制度，已有经验的国家也重新尝 试。 比如， 已实行绩效管理预算制度的加拿大， 加拿大从2007年开始， 对美国的PART(Program Assessment Rating Tool)实施标杆管理，改善现有的实效性微弱的绩效管理预算制度，实 行对每年约 25%的财政项目检定制度。同时，除实行传统绩效管理预算制度的国家以外，墨 西哥、智利、新加坡和中国等各色国家也开始引进绩效管理预算制度，中亚和俄罗斯等也正 在陆续引进绩效管理预算制度。 1960 年代实施的绩效管理预算制度一度被评价为失败的制度，但最近在全世界各国被 竞相采纳，初时的绩效主义预算制度和现在绩效管理

15、预算制度之间的差别为：第一，绩效管 理预算制度效果比以前具有现实性的期望， 即， 把绩效信息看作运用到预算项目必要的某种 下级构造，将通过对绩效信息的利用带来的预算和项目运用的改善看作积极的制度成果。 第二，绩效信息的生产与利用所必要的包括 IT 在内的支持基础的费用比过去低廉，绩 效信息的水平提高，构成了以低费用可以生产有意义的绩效信息和利用的环境 (,2008.9; 7)。 如此，1980 年代为此实行的预算改革开发了与从前不同的新的预算形式，然而 1990 年 以后，在美国克林顿行政部下，推进目标管理制、综合质量管理和政府绩效评估团的活动等 创新方案，恢复了绩效预算制度制度。与过去不同，

16、以结果为导向比以投入为导向重视，在 以结果为导向的预算改革方面， 不追求特定形式， 预算中的信息内容在具体及实践的角度上 与过去的绩效主意预算制度相区别。并且，在预算运营方面，在强调形成预算单位的各个部 门的自律与责任的协调这一点上，也有着与现有的传统预算规划有所不同的特征。 III. 韩国财政绩效预算制度的引进及现状 1. 引进 随着对国民经济的财政逐渐增大， 公共经费结构变复杂， 控制小规模控制财政支出的现 有的预算制度，在控制功能的达成上实际上变得越来越困难，同时国民要求，将政府支持项 目和支持规模等与绩效联系起来， 提高财政支出的效率性， 使绩效目标和业绩公开从而改善 财政运营的透明性。 韩国的财政情况因为存在着官方资金偿还负担和与社会保障有关的财政 支出需求增加等使财政负担增加的因素， 预测效率的财政运作的重要性将会继续增加。 特别 是 2008 年下半