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1、社会政策相关的论文(2) 社会政策与社会和谐 【 _简介】李迎生，社会学博士，中国人民大学教授。(北京100872) 【内容提要】在我国社会转型加速期，出现了比较严重的弱势群体问题，对社会和谐的实现有着明显不利的影响。社会政策作为支持弱势群体、解决社会问题、促进社会公正的制度化模式，在帮助党和政府构建和谐社会的进程中发挥着独特的作用。鉴于我国目前的社会政策存在着从属性、不完整性、不平衡性、不稳定性以及低效性的特点，从建设和谐社会的需要出发，应当加快我国社会政策体系的改革。 【关键词】社会政策;社会和谐;现状/改革 当前，我国正处在社会转型的加速期，亦是社会问题的集中、多发时期，特别是社会弱势群
2、体的大量出现，对社会的和谐、协调发展有着明显不利的影响。社会政策作为国家和社会支持弱势群体、解决社会问题、促进社会公正的原则和方针，在帮助党和政府构建社会主义和谐社会的过程中发挥着重要的、直接的作用。 一、社会政策在构建和谐社会中的作用 社会政策是国家或政府为实现公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。它主要以弱势群体为对象，以再分配为基本手段。 社会政策最初出现时，是基于当时劳资关系紧张、对制度的存在构成严重威胁的现实，西方学者们特别关注劳资冲突的解决与缓和，强调劳动政策的重要性。第二次世界大战以后，社会政策研究在欧美各国普遍受到重视，其时的社会政策不再局限于
3、劳动领域。自20世纪80年代以来，欧术界兴起的关于“社会排斥”的研究，对社会政策的认识和理解有了深化乃至突破。西方学者关于社会排斥的研究得出的结论是，传统的社会政策单纯通过政府控制的经济或收入再分配的手段来解决贫困问题已经不足，应当和其他各种社会机制与手段合并使用。中国学者提出社会政策是为“解决社会问题”而制定的。这里的“社会问题”并非广义上的，主要是和公正、福利、再分配有关的问题，这和西方学者是基本一致的。但中国学者关于社会政策对象的认识和当代西方学者的认识不同，前者只将市场经济中“较低竞争能力者”或弱势群体作为社会政策的对象，而后者则明确指出了社会政策对象的全民性。这种差别是和我国现阶段的
4、国情相适应的。 构建社会主义和谐社会作为现阶段我国人民的神圣职责和奋斗目标，面临着各种难以想像的困难和异常艰巨的任务。其中，弱势群体问题 _一个十分复杂又迫切需要解决的问题。 _同志指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。在这里，以关注并帮助弱势群体为己任、以再分配为主要手段、以实现社会公正与和谐为基本理念和奋斗目标的社会政策，能为构建和谐社会做出自己独特的贡献。 第一，社会政策是促进社会公正的桥梁或中介。现代公正理念是建立在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调给每个人以所应得。1真正意义上的公正社会是
5、建立在社会生产力高度发达的物质基础之上的。在生产力落后的社会条件下，社会物质资源比较匮乏，公正也就无从谈起。如果要刻意地制造一个公正社会的话，充其量只能制造出一个貌似公正而实质上是平均主义的社会。平均主义如果实现，将对经济社会发展造成严重的损害。因为，平均主义的理念和公正理念的根本区别在于，后者强调起点的平等、机会的平等，而承认由于个体差异的存在必然会出现结果的不平等(但通过适当的调剂可使之控制在合理的范围内);平均主义则强调结果的平等，忽视乃至无视个体之间实际存在的各种差异。在这方面，新中国有着深刻的教训。经过20多年的改革，我国社会生产力的发展已经取得了巨大的成就，在这种情况下提出实现社会
6、公正才初步具备了现实的基础。公正作为一种基本理念或理想，要使其成为一种社会现实，需要通过特定的制度或政策体系等中间环节。社会政策以促进社会的公平与正义作为理念基础和奋斗目标，其在使公正理想变成公正现实方面发挥着桥梁或中介的作用。 第二，社会政策以维护和保障弱势群体的基本人权为己任。人权即人的基本权利包括生存权和发展权。每个人的基本权利都能得到国家的尊重和保障，从而能够体面地工作与生活，这是社会和谐的基础。 尊重和保障人权不仅仅是社会政策的职责，但社会政策从中发挥着不可或缺的作用。著名社会政策学者马歇尔在1950年发表的公民身份与社会阶级一文中系统地论述了公民身份与 _。在他看来，具有完全公民身
7、份的公民都应当享有三种基本权利，即自由权利、政治权利和社会权利。而公民的社会权利是与福利国家和公共教育系统相联系的换句话说，公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务等的提供即社会政策体现的。按照马歇尔的理论，社会政策即在保障公民的社会权利方面发挥作用。 马歇尔的这一理论也带来了对社会弱势群体成因的新的理解，即此类社会问题产生于社会福利制度的不完备和不健全，使弱势群体的基本权利得不到应有的尊重和保障。在福利能够充分满足人们需求的情况下，社会弱者是不存在的。2正是基于这种理解，社会政策及其相关学科将关注弱势群体、健全福利制度视为自己应尽的责任。 第三，社会政策在实现社会公平分配、缩小收
8、入水平差距方面发挥着特殊的调节作用。 _早就明确指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”3(P373)社会政策在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着特殊重要的调节作用。在市场经济条件下，社会财富的初次分配体现效率原则，按每个成员贡献的大小进行分配，以打破平均主义。其结果是社会成员相互之间收入(财富)分配的差距扩大，乃至出现两极分化，对社会安全运行产生不利的影响。在这种情况下，国家运用再分配的手段，通过社会政策对初次分配后的利益格局进行调整，使社会财富在不同社会阶层之间的分配变得相对公平合理，就非常必要。目前世界主要发达国家个人收入分
9、配的基尼系数总的来说都在比较合理的范围内(例如，据计算，上个世纪90年代中后期，法国的基尼系数为0.327，英国为0.36，德国为0.382，西班牙为0.325，荷兰为0.326，意大利为0.36， _为0.315，日本为0.249;只是美国稍高一些，为0.408，尚在比较合理的范围内)，4(P194)这与这些国家战后开始实施比较完善的社会政策是密不可分的。我国目前个人收入分配的基尼系数比较高，据有的学者计算，达0.458，已超出合理范围(0.40)的上限，5这对构建和谐社会不利。应当借鉴发达国家的，注重运用社会政策进行适当的干预和调节，将社会成员收入(财富)的差距控制在适度的范围内。 第四，
10、社会政策在化解 _、减少乃至避免社会冲突、维持社会稳定方面发挥着重要作用。西方学者对西方福利制度的社会功能的论述给我们以一定的启示。沙维尔指出，19世纪英国有产阶级之所以关心福利改革，乃是为了经济上的效率和政治上的稳定。6俾斯麦推行的一系列社会政策，实际目标在于粉碎当时在德国日益成长的政治势力，即革命的社会主义。为了对抗激进的社会主义，统治阶级通过社会政策设法将劳工阶级纳入有产阶级的社会秩序中。20世纪中叶出现的福利国家，其主要功能也是维持社会秩序，减少社会冲突和紧张。对统治阶级来说，降低工人对资本政体的不满，争取劳工的国家认同，而使阶级的冲突得以消除，这才是他们所最关心的。在我国，执政党和人
11、民群众之间以及人民群众的不同阶层、群体之间的根本利益是一致的;但由于各种复杂的原因而导致的社会不同阶层、人群之间的具体利益矛盾、摩擦也是屡有发生的，对社会秩序造成不利的影响。因此，国家应通过完善社会政策化解 _、维护社会稳定。 第五，社会政策在保持与促进社会活力方面有独特的贡献。首先，社会政策促进社会开放。贫弱群体往往由于民族、等级地位、位置、性别以及无能力等原因而遭到社会排斥。7社会排斥将使贫弱群体陷于与主流社会隔绝的境地，难以最终摆脱贫困，这对社会融合显然是不利的。社会政策明确地反对社会排斥，致力于社会融合，有利于形成一个开放的社会。 其次，社会政策推动政治参与。社会政策以反对社会排斥为职
12、责，关键在于引导和帮助贫弱群体实现制度化、组织化的政治参与。中国目前的弱势群体，不少是由改革开放以前的政权依靠力量即工人和农民转化而来。他们的困难处境是与他们在政治上地位的下降密切相关的，“在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”。7(P52)要改变贫弱群体的弱势地位，社会政策应在促进政治资源的合理分配和政治参与的均等性上做出努力。 最后，适度的社会政策对经济发展也将产生积极的作用。“在全球化环境下，社会的一个普遍共识是，社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担”。8 二、中国社会政策现状的特点
13、改革前，我国虽然制定了不少属于社会政策范畴的措施或制度，但当时不叫“社会政策”。在计划经济体制下，全部经济和社会事务都由政府安排、政府主管。在这种制度下，政府所面临的最基本问题是如何建立一套 _，而不是像在市场经济体制下如何确定政府行动的界限与范围。因此，在计划经济时期我国在 _领域中一直比较强调“制度”和“体制”的概念，而不太强调“经济政策”、“社会政策”一类的概念。9(前言) 随着市场导向的经济体制改革的推进，社会政策的重要性变得越来越明显。第一，经济体制转轨使社会福利的供给模式发生了变化。国家不再也无力对社会福利统包统揽。在这种情况下，国家通过社会政策协调社会力量对弱势群体实施帮助就变得
14、非常重要。第二，在市场经济条件下，公平和公正问题变得十分突出。十六届五中全会指出要“更加注重社会公平”。随着市场经济的深入发展，对公平的诉求将会越来越强烈，而实现社会公平离不开社会政策。 基于上述背景，改革以来，我国社会政策的地位、内容及主体都发生了重要的变化。从地位而言，随着经济体制改革的深化，社会政策已日益从经济体制中剥离出来，成为一个相对独立的领域，并开始受到关注和重视。从内容而言，社会政策的内容体系趋向完善，原先缺乏的失业保险项目得到了补充，各个项目(养老、医疗、失业、工伤、社会救助、教育、扶贫、福利等)的制度化、规范化建设都取得了一定的进展。从主体而言，社会政策的实施主体虽然仍主要是
15、政府，但开始强调社区、民间团体乃至个人的责任。 改革以来我国的社会政策建设虽然取得了一定的进展，对保护弱势人群、维持社会稳定与促进社会公正发挥了积极的作用;但由于各种原因，这种进展还是初步的，距离构建和谐社会的要求尚存在着不小的差距。笔者以下总结的我国社会政策现状的几个特点，实际上也可看作我国社会政策存在的几大缺陷。 其一，从属性。虽然在目前我国社会政策已开始受到关注和重视，成为一个相对独立的领域，但相对于经济政策而言，社会政策依然处于从属的地位。在计划经济时期，我国政府对社会生活的干预是全方位的，特别是针对城市职工实行的福利制度虽然内容几乎无所不包，但在“先发展、后福利”，“先生产、后生活”
16、的思想支配下，总体而言，给予每个人的福利待遇基本保持在较低的水平上。市场转型以来，特别是伴随建立现代企业制度的改革，社会政策开始从经济体制中剥离出来，但由于对“效率优先，兼顾公平”原则的片面理解，使社会政策始终处于从属的地位。由于对社会政策未能给予应有的重视，使我国目前社会公平问题变得比较突出。据研究，改革以来我国居民的收入分配差距出现了不断扩大的趋势。全国居民个人可支配收入的基尼系数，由1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458，5已经超过国际公认的0.40的警戒线。 其二，不完整性。从保护社会弱者基本的生存权和发展权的需要出发，我国针对弱势群体的社会政策应当包括补
