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1、新农村财政支持对策新农村财政支持对策 2011/01/05 一、新农村建设面临的困境改革开放以来，我国农村发生了巨大的变化，农业持续发展，粮食产量大幅度增加，农民收入持续增长，农村生活水平得到较大改善。但是，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，社会主义新农村建设的任务还非常艰巨。1、政府职能范围设计不合理，基层政府的财政困境突出，财政用于新农村建设的资金不足。根据分税制的要求，地方政府承担地方行政管理、文体、教育、卫生、农田水利、道路、城市建设及经济发展等职能，地方行政管理支出、社会文教支出、经济发展支出等财政资金由地方财政开支。政府职能即有经济的管理职能，又有社会管理和公共服务职能，连乡镇政府
2、也是全能型、多功能的政府。由于以前县乡政府承担的事权多，支出多。尽管全国很多县、乡（镇）已进行一轮又一轮的机构改革，但是目前乡镇机构繁多、人员数量庞大，每个乡镇干部都按照公务员的编制，加上事业单位人员，财政压力巨大。今年起取消农业税，农业税在县、乡（镇）两级财政中占有一定的比例，特别是在二产、三产发展落后中西部地区，农业税收占财政收入的比重较大，因此取消农业税对县乡财政有较大的压力，部分支出将无法保证，政府职能范围设计不合理的矛盾将更加突出。虽然粮食主产区和中西部地区取消农业税后减少的地方财政收入由中央财政通过转移支付补助，但是转移支付不一定能做到位。同时农业税取消后，一些随农业税收取的费用也
3、随之取消，在现有的条件下，基层政府财政收入必将减少。加之大多县乡还属于“吃饭”财政，中央的转移支付也多用于支付“人头费”，根本没有资金用于农村经济发展和农村建设。现实情况也是如此，近年，一些地方农业税减免之后，有的地方由中央和省两级的财政进行的转移支付就没有做到位，不能根据乡镇的要求划拨足额费用，一些基层乡镇为保证正常运转，只得举债或税外收费，甚至变相收取农业税，用于弥补经费的不足。2、财政拉动农民持续增收难，城乡收入差距仍在扩大。农民增收缺乏长效机制。取消农业税虽然能降低农业生产成本，提高农民收入，但是增加的收入有限。按2000年465.31亿元的农业税来说，农业税的取消，农民负担人均将减少
4、40多元，也就是说农民的可支配收入直接将增加40多元，加上减免农民的其它上缴税费每年在4000亿-8000亿元之间，农民年人均减负增收也只有500元左右。003年后我国实行了粮食生产补贴制度，但是补贴的渠道少、范围窄、数量小，农民人均增收不到20元，况且粮食生产补贴政策具有临时性。农民因国家财政支持增加的收入有相当一部分又被农业生产资料价格的上涨和乱收费抵消了。2004年化肥、种子等农业生产资料价格平均上涨10.6%，使种粮农民人均减收50多元。2005年，全国农产品价格上涨1.4%，远低于8.3%的农业生产资料价格涨幅。同时，收入分配领域的矛盾突出，城乡居民收入差距继续扩大。据统计，城镇居民
5、可支配收入和农村居民纯收入的比值来看，2002年是3.1，2003年是3.231，2004年是3.21，2005年是3.22，加上各种隐性福利差距，城乡收入差别实际达到6，由于农民收入基数小，城镇居民收入的绝对数增长仍然快于农村，城乡收入的差距呈扩大趋势。3、农业基础设施投资不足，现代化水平低。近二十年来我国农田基础设施投资不足，新建大型设施少，现代自动化、智能化设施寥寥无几，粮食生产基础设施建设投资占财政支出的比重低，每年增加幅度小且稳定性差。现有的农田水利工程大多老化失修，设施不配套，灌溉坝渠等建筑的完好率不足40%，设施配套率低，病险水库多，泵站设施严重老化，很大一部分设施设备带病运行，
6、难于发挥应有的作用。农业生产中机械化水平仅为30%左右，与发达国家相比还有较大的差距。4、农村社会文教、科学、卫生、体育事业发展滞后。义务教育投资远远不能满足需要。大部分农村学校没有优秀的教师和现代教学设备，一些边远山区没有象样的教室，没有饮水设施，甚至没有厕所，没有课桌椅，学生只能自带课桌椅上学，只能到附近农户家用厕所或随地大小便，生活只能饮用河水、泉水、山水、井水甚至池塘水。更加令人担忧的是，全国还有许多学生因家庭经济困难而不得不辍学，完不成义务教育的基础学业。农村职业技术教育落后，难以承担培育和造就新型农民的责任。农业职业技术学校数量和规模小，部分学校办学条件较差，实验实习设备短缺、陈旧
7、，有的学校甚至缺乏起码的教学、实习、实训设备，职教师资队伍建设滞后，缺乏高素质的文化、技能教师。我国农村有近5亿劳动力，在现有的生产力水平和生产规模条件下，农村只需劳动力1.5亿，农村剩余劳动力达3.5亿，劳动力转移任务艰巨。农村每年有1200万中、小学毕业生不能进入上一级学校学习，有76.4%的的青壮年农民没有接受过职业技术教育或和短期培训，农村劳动力素质较低，不能完全适应工商服务业和新农村建设对劳动力素质的要求，农村富余劳动力的数量越积越多。5、农民居住环境差，农村社会保障脆弱。农村建房缺乏规划，分布无序、杂乱无章现象普遍存在；村道狭窄，房屋间距小，采光、通气不畅，没有合理绿化；厕所简陋，
8、室内无抽水马桶，粪桶露天；生活用水自然排放，缺少生活垃圾和污水处理设施。还有8%行政村不通公路，大多数行政村基本没有硬化路面，还有一些农村没有通照明电，一些农民因电价太高用不起电灯。农村社会保障机制有待建立和完善。养老保险方面，农村大部分地区还是靠家庭养老为主，养儿防老。对于“五保户”，我国虽然建立了供养机制，但是供养标准低，有的地方甚至低于国务院要求的当地农民上一年生活水平的底线，集中供养率有待提高。医疗保险方面，新型农村合作医疗制度有待完善，合作医疗覆盖率低，各级财政对农民补助金额人均少，农村医药市场比较混乱，药价虚高，农民得不到真正的实惠，容易出现因病致贫的问题。6、农村民主管理建设存在
9、许多问题。农村财务存在许多问题。少数地方农村财务收支无计划、无制度，财务管理不民主、不透明、不公开或流于形式，缺乏监督，少数村干部以权谋私，违背民主决策程序，擅自处置集体财产等，甚至连农业生产补贴不按时、足额发放，严重败坏了党风和社会风气。此外，前些年，村镇盲目发展乡村企业、大肆修建村镇办公楼、超前发展农村公益事业、借资垫付农业税和“普九”工程建设等原因，逐步形成的历史债务比较沉重，严重影响了村镇机构正常的办公秩序。在村干部选举中，许多选民特别是在外务工人员不能参选，拉票、贿选、拉帮结派等现象严重。二、全面推进新农村建设的财政对策从我国新农村建设的基本项目看，大部分具有非排它性和非竞争性，属于
10、纯公共物品或准公共物品，需要由政府采取公共提供方式，因此，国家要从财政、税收和公共品投入等方面为新农村建设创造条件。1、加大财政对农业的投入，支持农村经济的发展和农民的增收。1）调整财政支出结构，提高财政支农资金在总支出中的比重。坚持“多予、少取、放活”的方针，调整各级财政支出结构，提高财政支农资金在财政总支出中的比重，建立健全财政支农资金稳定增长机制，逐步形成稳定的农业发展资金来源。不断提高国债和预算内资金用于农村建设的比重，并真正实现农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变。在保持国家财政存量支出结构基本不变的前提下，将财政支出新增部分主要用于农村发展和建设，切实增加对农业和农村发展的投入。改
11、变土地出让金分配制度，从土地出让金中提取一定比例用于农业，重点建设小型农田水利设施和标准农田。当前土地出让金成了各级地方政府财政收入的一项重要资金来源，而土地出让金分配中农村、农业和农民获益甚少。调整耕地占用税税率和计算方法，新增耕地占用税用于农村建设。调整国家开发银行和农发行职能定位，重新构建由政府提供保险补贴支持的农业保险体系，扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导资金投向农业，支持农业和农村经济的发展。2）加大农业基础设施建设投入，合理调整财政支农资金使用方向，把国家基础设施建设投入重点转向农村。历年来，财政对基础设施投资的重点在城市，城市基础设施大都由财政投资建设，而农村的基础设施一般由
12、农民自己投资。据国家统计局预计，今年财政收入将达到3万亿元左右，而中央财政用于农村基础设施建设等方面的资金约为293亿元，不足财政收入的1%。要彻底改变农业基础脆弱的状况，就必须加大投资力度，重点加强农村基础设施建设，支持大中型农业基础设施建设项目、重大农业科技项目、扶贫开发、生态保护和建设、重要的农业公共服务体系等事关农业和农村全面发展的项目，改善农业发展环境。首先，加强小水利设施建设投资，增加农业设施维修和改造资金的投入，确保农业生产安全。以前对农村的投资更多集中在治理以及节水灌溉、牧区草场围拦等“六小”工程建设，对小流域治理、对中小型水利设施建设的投入不够，农民直接收益率偏低。一到汛期，
13、问题不大，小江小河却水灾泛滥，每年给国家损失近千亿元。其次，增加乡村道路和流通市场设施投入，为农民提供便利的交通和合适的流通渠道。3）强化对农业和农民的直接补贴政策，积极改进财政支农资金扶持方式，增加农民的转移性收入。取消对农产品流通环节的补贴，改为直接对农民补贴，提高农业投资回报率，以有效保护农民种粮积极性，使农民得到更多实惠。继续完善和强化“三减免、三补贴”和退耕还林补贴等政策，适当提高补贴标准。增加良种补贴和农机具购置补贴，促进农业向高产优质化、机械化等现代化方向发展。对农产品补助是西方发达国家的一贯做法，我国在与美欧达成的加入世界贸易组织协议中也有相应农产品补助的条款。4）实施阳光培训
14、工程，大力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。发展农村职业教育和成人教育，不断提高农民的综合素质。各级政府要筹措专项资金，实施阳光培训工程，扩大农村劳动力转移培训实施规模，各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，让农民免费学技术，帮助农民由“苦力型”向“技能型”和“经营管理型”转变，为农业的持续快速发展和城镇建设提供人力保证。充分发挥城市的教育资源优势，依托农业科技企业、农业科技示范园和农民科技协会，建立一批科技示范基地和研修基地，广泛开展农业实用技术培训和职业技能培训，大力推广农业适用技术，增强农民致富本领，推动新农村的建设。5）深化农村税费改革，防止农民负担反弹，切实降低农业生产成本。一
15、要加强农业税收政策和其它惠农政策宣传。让农民知道什么是农业税，取消农业税后哪些钱不用再缴纳，农业生产中能得到多少补贴，以防止政策实施不到位。二要采取积极的储备收购政策和税收优惠政策，稳定农产品特别是粮食价格，创新政府采购政策，对重要农业生产资料实行税收优惠和集中采购，控制农业生产资料价格过快增长。三要改革涉农收费和林权制度，实行收费公示制，对农村义务教育收费采取一费制，由专门部门归口统一收取。四要妥善处理农民陈欠。对农民拖欠的水费等行政事业收费，根据具体情况合理减免，由财政给予收费单位适当补贴，兼顾被欠单位及其职工和农民的利益。6）建立健全支农资金使用和管理机制。对农业的政策性补贴和支农资金归
16、口农发行统一监督拨付、统筹管理，确保专款专用，严防挤占挪用，探索“政府出资、市场运作”的新型财政资金运作模式，使支农资金更好的发挥整体功能，提高资金使用效益。规范农村财务，实行民主理财和财务公开。推行村财乡管、委托代理、会计集中核算等财务制度，保证财政补助等资金的安全和按规定使用。2、发展农村事业，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立农村社会保障体系。第一，大力支持发展农村教育事业，重点保证农村义务教育。深化农村学校人事和财务等制度改革，农村中小学教师工资和公用经费纳入国家经费预算，农村寄宿制学校建设工程、危房改造工程等纳入国家基本建设投资的范围，逐步实现农村义务教育阶段“全免费”（即免学费、书杂费、住校费）。第二，加强以县级医疗机构、乡镇中心卫生院和村卫生室为重点的农村卫生基础设施建设的财政投入，创新卫生支农和扶贫机制，建
