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1、北京舰划建设创新土地使用制度：举足轻重的宏观经济调控手段口刘维新大量土地闲置：城市土地使用存在的问题严峻最近国务院提出土地政策要参与宏观调控，应当看到不管是投资过热，还是房地产过热，都与土地管理有关，因此要研究宏观调控长效机制，就涉及到土地使用制度与政策创新。没有政策创新，单凭行政手段参与宏观调控，是很难凑效的。中国是一个人多地少的国家人地矛盾十分突出。为什么在这种背景下我国有不少城市还存在大量闲置土地，一些房地产开发企业手头在储存大量待开发土地。有数据显示上海有6000公顷闲置土地这个数字相当于上海过去十年的总开发量。北京也存在不少闲置土地，有的一个开发企业就储备几千亩土地。自从国家推行土地
2、储备制度并实行经营性土地必须挂牌拍卖政策之后，这种现象大有好转，但还没有从根本上改变。三大症结：土地使用过程中形成三大痼疾导致这种现象存在的原因一是土地一级市场管理不到位，给一些有“后门”的开发企业留有政策空间，不按法规办事的案例处处可见。二是土地产权不清土地产权不清表现在两个方面：一方面城市土地为国有土地这个“国有”是飘移的，不具有人性化，对原来划拨给企业使用的土地不少企业为”以地生财”自找门路不经任何手续就改变用途的也不在少数，不少土地隐形地转移到房地产开发商手中另一方面农村土地尤其是大城市郊区(城乡结合部)土地名义产权是”集体所有”，所谓“集体经济组织”，都已名存实亡，只是”村长”说了算
3、土地产权更是“虚无”的，更不具有人性化，农民只是土地承包者，没有决定权。在这种背景下，只要乡长、村长与开发商协商好，就把1 74土地转移到开发商手里。三是土地批租制(出让制)本身的弊端，这种制度本身短期行为非常突出，由于利益的驱动，本届地方“官员”为追求本届“业绩”，可以不考虑子孙后代的利益和可持续发展把大片土地出让过去(批租)，而出让的土地70年内任何税费都不收有钱的开发商怎么不会大量囤积土地呢7由于上述原因不仅开发企业囤积土地还使得我国不少地方大办开发区各种名目成立的开发区达7000多个，规划圈占的土地面积为4万平方公里，比全国660多座城市和建制镇全部建成区面积总和31 5万平方公里还多
4、8500平方公里。这些土地利用率很低，浪费严重。导致的后果有三：一是粮食安全受到影响近6年耕地净减少l亿亩粮食产量逐年减少，二是产生社会不安定因素因为被圈占的土地大都是农民土地，导致数千万农民失去土地，对失地农民又没有很好安置使之成为“游民”；三是金融风险加大无论是办开发区或是开发区的基础设施投入，还是房地产开发，大都是信贷资金，有人估计按开发区总量的lo计算投入，基础设施资金就达6000亿元，由于效益不好这就潜伏着巨大的金融风险。怎样解决这些问题呢7笔者认为，必须从土地使用制度改革和政策创新上加以考虑才能从根本解决。制度刨新：“三个归并”“两个归一”，走出“瓶颈”的不二法门我国的土地使用制度
5、面临进一步深化改革。土地出让形式(批租)，是我国改革开放初期面临外商进入，借鉴香港模式形成的(当时香港尚未回归，是在殖民地状态下形成的因此短期行为明显)。当然，我们应历史地看待这个问题，改革开放初期这种形式对中国的发展，尤其是对城市建设资金聚集起了很大作用这成绩应给予肯定。但是，改革开放20多年后，再继续延用这种形式就暴露出很多问题一是沿海发达地区已没有多少土地可以出让了：二是这种形式短期行为突出，促使当届地方政府为引进外资的”政绩”，以低价土地为代价相互恶性竞争：三是这种机制会促使当届地方官员多卖土地，以盲目追求“政绩”而不顾子孙后代生存和可持续发展。最近党的十六届三中全会在关于完善市场经济
6、体制若干问题的决定中指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税相应取消相关税费”。这不仅为房地产税费体系改革指明方向，也为土地使用制度改革、解决土地囤积，提高土地利用效率指出要点。因为征收物业税，一要产权清晰；二要理顺各种产权关系；三要建立公平、公正的评估机构：四要明确税基、税种、税率，解决房地产税费中的混乱问题。要做到上述四点必须对现行土地使用制度进行深化改革和政策创新。在准备开征物业税的背景下，土地使用制度如何创新，怎样开拓土地利用、管理新局面，是有待研究的重大理论和现实问题。笔者认为今后的土地使用制度改革，不是一次修修补补的改革，而应是从建立土地新政和制度创新的
7、角度加以思考。首先应从”三个归并”上从制度和法理上加以研究。“三个归并”，一是从土地产权上归并。我国宪法规定中国土地是一种公有制，这种公有制有两种形式：”国家所有”和“集体所有”。从控制土地乱占和保护耕地的角度，两者应该归一。因为现在“集体所有“是一种虚无的名称，目前大量的圈地，也大都发生在集体土地上，乡长、村长一结合，县长一下令，土地就出让了，承包土地的农民没有发言权。所谓“集体经济组织“(生产队)早已不复存在了，如果不消除乡村长在土地产权上的决定权，耕地是保不住的。其实农民关心的不是土地产权关心的是承包权能否保住及自身利益。实行公有归一后对农民的宅基地给予补偿耕地的承包权不变，这样也有利于
8、农业土地的流转和实行集约经营。二是归并土地“出让”(批租)与“划拨“，实行统一的年租制。将第一次取得土地使用权的“出让金”改为“补偿金”除第一次”补偿金”外，每年还必须向企业和个人(占地)征收地租含工业用地、商业用地、房地产用地。这样一方面解决了地方政府的固定资金来源以克服地方政府不顾子孙后代的可持续发展的短期行为；另一方面可制约土地炒作和投机，抑制和缩小进一步两级分化。对于政府用于公共设施的土地也要计价以检查地方政府的用地经济效益可以不交实行挂账但必须计算运作成本这样就对无限制的”大广场”和”宽马路”用地也有所制约。三是归并住宅建设用地形式。应当看到目前我国房地产市场是产权最不规范、最混乱的
9、市场。而土地市场又是房地产市场的基础，由于基础产权混乱形成多种用地形式即商品房、经济适用房、合作建房、集资建房、房改房等。由于土地使用形式的多样化，导致房地产产品价值总量的巨大差异，并助长了不正之风的泛滥。从经济适用房实际运行效果看经济适用房根本保障不了“中低收入者”用房政府给予的政策优惠和地价补贴，被不少富人占有，这等于“杀贫济富”，违背了政策的初衷，这种双轨制的做法，也违背了市场经济的基本原则再也不能继续了政府的主要精力应放在廉租房上。归并之后，划定一个日期，原先购买的商品房土地到期后收取地租其他形式的房屋律收取级差地租。如新建商品房将地租按月分摊在每平方米之内，其价值量就很少了，工薪阶层
10、也可承担，物业税评估只评房屋不评土地这样产权关系就理顺了从理论和实际都说得通。其次，是两个规划的归并。目前我国存在两个长期打架的规划。即：一是建设系统的“城市总体规划”；二是国土资源系统的“土地利用总体规划”。这两个规划都自封为”总体“实际上都把对方看作或把对方贬为“局部”这种互不相让的结果，导致两个规划的效力的骤减，并形成相互制约，既不利于土地的宏观调控也影响土地利用效益的提高。给囤积土地的开发商留了空隙。笔者认为，从国家利益出发应把两个规划统一放在国家宏观部门(发展改革委)因为这两个规划不仅重复，还导致人力、物力、财力的巨大浪费。并给企业和单位带来很多麻烦，两个规划归一后，既可减少部门；中
11、突也有利于土地的宏观调控和耕地的保护。体制机制，税制改革：解决土地使用闲置的基本出路至于闲置土地有哪些可行性的盘活办法7从根本上讲还是要从体制、机制、税制改革上加以解决，单纯用行政手段是难以凑效的。近期看，可考虑以下方法：一是强化土地管理，依法对两年以上未开发的土地按规定依法无偿收回另做安排：二是对大量圈地而开发量不足30的其余闲置土地，征收土地闲置费(税)；三是像上海一样尽快颁布土地储备办法这种办法对土地调控是有现实意义的只要认真执行会起到调控作用的对土地前期批租、合理利用以及北京积划建设对土地囤积也是有规范作用的。长期看还是要从土地使用制度改革、房地产税费体系改革上加以解决，只有这样才能标
12、本兼治。目前我国房地产税费体系中的主要问题有一是流通环节税种多税负重，乱收费及重复征收严重；二是保有阶段税负轻，或者说没有税。因此，导致炒作和投机泛滥，土地囤积也就成为必然的后果。从土地使用制度深化改革与政策创新上着手，为开征物业税创造条件，是从体制、机制、税制上解决土地闲置、囤积的根本出路。物业税的开征，既可以抑制土地投机、炒作，也可抑制两级分化的继续拉大。物业税主要是针对土地和房屋(不动产)保有阶段设置的，在国外是一个比较成熟和普遍采纳的税种。根据我国人多地少的国情除物业税外还可设置“土地特别保有税”税种，并设高额累进税制。田作者简介：中国管理科学院资深院士、中国社会科学院研究员、中国城市经济学会副会长、中国房地产金融杂志主编。责任编辑：麻其勇1 75
