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1、小官大贪的产生原因和治理对策小官大贪的产生原因和治理对策 2016/07/29 中共浙江省委党校学报2016年第4期摘要:小官大贪是由公权监督失控导致的基层政府官员和公务员以权谋私、损公肥私、钱权交易等政治腐败现象，严重损害政府形象和政府公信力，损害国家利益和人民群众的根本利益。小官大贪的生成逻辑涉及人性逻辑、权力逻辑、制度逻辑和权利逻辑。小官大贪产生的本质原因是小官因人性弱点、民主缺失、制度漏洞而导致的权力滥用。治理小官大贪的实践进路主要有:加强对小官主体的思想改造，健全完善“不想腐”的廉能文化教育机制，把小官权力关进制度的笼子，健全完善“不能腐”的权力监督机制，实现基层的党内法治和行政法治
2、，健全完善“不敢腐”的党纪国法反腐治理机制，认真对待民主权利，健全完善“不敢腐、不能腐、不想腐”的民主参与反腐治理机制。关键词:小官大贪;生成逻辑;治理机制美国社会学家丹尼尔贝尔表示，20世纪中叶，美国社会秩序的混乱现象并非产生于萧条，而是产生于繁荣，这种繁荣带来了“新的不安、紧张和危机”。同当年的美国相似，如今中国的繁荣背后也潜藏着严重的治理危机，腐败问题是引发中国治理危机的重要原因之一。反腐败是历史性课题，更是世界性难题，不可能毕其功于一役，也不可能一劳永逸。公权腐败，是“资本逻辑至上、道德逻辑式微”的体现。小官大贪是从“小鸡啄米”的第一粒米开始，逐渐演变成“米粒成山”的贪欲，慢慢伸出权钱
3、交易的罪恶之手，最后成为名副其实的政府公信力的蛀虫。要想迈过“塔西佗陷阱”，赢得群众发自内心的信任和支持，这不仅要靠经济发展，而且要靠社会公平正义的更好伸张和政府公信力的更快提升。所幸党的十八大以来，以的新一届中央领导集体反腐力度空前，对腐败持“零容忍”态度，彰显了将反腐治理进行到底的魄力和勇气。从十八大以来查处和巡视发现的案例来看，“小官贪腐”随时会演变成“小官大贪”或“小官巨腐”。2014年10月20日2014年11月15日，人民论坛问卷调查中心基于9634份公众样本的调查结果显示:现实中的各类贪腐事件，“小官贪腐”占到了七成以上(76.17%)，且发生在区县基层干部和村干部身上的较多。“
4、监督不力、制度缺失”(78.19%)，“权力集中、大权独揽”(69.13%)，“管理混乱、漏洞太多”(59.73%)是“小官贪腐”最主要的三个成因。与“高官贪腐”相比，超过六成(63.76%)的受访者都表示“小官贪腐”更加令人难以容忍和接受一系列调查数据显示亟待加强小官贪腐的治理。那么，小官大贪的概念、基本特征和产生原因是什么?小官大贪的治理机制具体包括哪些呢?一、小官大贪的概念和基本特征“小官大贪”是指处级干部以下阶层的贪官，虽然职务、级别、地位、身份不高，但贪腐数额惊人，往往达到10万以上量刑标准的腐败现象。诸如“贪婪跋扈”马超群、“动物园巨贪”肖绍祥、“工程硕鼠”戴兵、“土地奶奶”罗亚平
5、、“亿元股长”李华波、“红顶官商”郝鹏俊等贪腐案件。小官大贪是由公权监督失控导致的基层政府官员和公务员以权谋私、损公肥私、钱权交易等政治腐败现象，严重损害政府形象和政府公信力，损害国家利益和人民群众的根本利益。“小官大贪”具有如下基本特征:第一，官职不高，收入较低，却往往掌握项目、资金及补贴等关键岗位的实权，贪腐触点多、燃点低。据不完全统计，近年来出现在媒体上且涉案金额超过千万元的贪污腐败案，科级及科级以下的官员有17人，其中6人涉案金额在亿元以上，经常利用城市拆迁、房地产开发、农村土地征收、招投标等关键岗位寻租腐败，极易发生权力和资本的交易与合谋。比如温州市永嘉县江北街道(原瓯北镇)新桥村1
6、0名村官伙同3名房地产建筑商瓜分价值18亿元的316套安置房，成为建国以来“村官集体贪污第一大案”;被称为“土地奶奶”的辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平，涉案金额6000余万元，成为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”的女贪官;2015年，湖州德清法院执行局原副庭长项金根，参与竞拍房产贪腐案，也具有这些腐败特点。第二，小官贪腐金额日积月累、积少成多、特别巨大，贪腐手段较为隐蔽，贪腐技术越发高超，不易被传统侦查手段察觉。小官的“蚁贪”行为不易引起反腐机关重视，其腐败行为具有很强的隐蔽性。“小官”与上级领导官官相护，缺乏公民社会监督，难以通过正常途径揭发。如果有关部门及上级领导对小官长期失
7、察，忽视思想道德教育，对小官手中实权监管不力，一旦小官贪腐事发被查处，往往已是“大贪”。比如，刘兆义在担任吉林省长春市二道区英俊镇党委书记兼镇长等职务8年期间，受贿50余起，涉案金额800余万元，每次受贿数额并不大，像“小鸡啄米”，具有连续性和经常性，不易被察觉，且具有官官相护的腐败特点;广东佛山名镇管委会原主任郑年胜，平时经常把节俭、廉洁挂在嘴边，暗地里却贪婪地向企业主索要过千万元好处费，而且每次要求行贿人将款项划至他人账户，但由其实际控制，以此规避调查。第三，小官身处执政基层，更多发生在区县基层干部和乡村干部身上，是中央政策的具体执行者，直接侵害群众利益，直接损害党和政府形象，让民众直面权
8、钱交易乱象更难容忍和接受。刘兆义、“土地奶奶”罗亚平等小官大贪案件，便体现了他们直接损害群众利益而最终遭到当地民众揭发的腐败特点。第四，“小官大贪”犯罪嫌疑人呈现越来越年轻化的新特点，介于3040岁之间的人数比例越来越高。比如，年仅32岁的郭鸣成是杭州未来科技城(海创园)管委会规划建设局规划建设科副科长，利用职务之便多次非法收受他人财物，并主动向他人索取财物，受贿158万元，其中个人实得100万元。二、小官大贪的产生原因小官大贪产生的本质原因是小官因人性弱点、民主缺失、制度漏洞而导致的权力滥用。小官大贪的生成逻辑涉及人性逻辑、权力逻辑、制度逻辑和权利逻辑。人性、权力、制度和权利逻辑下的“小官大
9、贪”现象主要有四个方面的原因:一是小官心理不平衡，部分小官自认为水平很高却得不到升迁，往往用“大贪”来“补偿”职位低所带来的“被剥夺感”;二是岗位不流通，一些小官长期占据关键岗位，权力在没有有效的监督制约情况下，很容易滋生腐败;三是现有监管机制对小官约束力偏弱，一些基层关键岗位甚至根本没有监管机制;四是自上而下的用人机制对小官的惩治和约束效力递减，民众很难左右小官的升迁道路，复杂的权力运行机制使得来自社会、民众和媒体的民主监督权利得不到切实保障。(一)人性逻辑:受贪婪权欲支配，存在失衡心态和侥幸心理贪婪是一种被扭曲了的人性，是一种丧失理智和理性之后的病态心理，如果每个人为贪婪而贪婪，公序良俗将
10、会丧失殆尽，社会公平正义将无从谈起，留下的将是“一地鸡毛”的道德碎片。马基雅维利很早就意识到“人的本性在本质上是自私的，因而政治家所必须赖以为凭的有效动机也是利己主义的”，“人的本性在深层次上讲乃是侵略性的和贪婪的;人不仅想保住已有的东西，而且还想获致更多的东西。无论是对权力还是对财物，人的欲求都是没有任何止境的，而权力和财物事实上却始终要受到自然稀缺的限制”。霍布斯则用系统的心理学对这种观点进行了解释和论证，形成了霍布斯的政治哲学。洛克在政府论中确认了人们的生命、自由和财产权应当受到国家保护。布坎南、塔洛克等公共选择理论代表认为政治市场上的主体也是有理性的追求自身利益最大化的“经济人”。这些
11、思想充满了趋利自保的利益考量逻辑，深深影响了西方政治思想史，对后来欧美国家的制度建构产生了深远影响。中国传统文化则主张义利善恶二分，高扬义善，贬低利恶，相信“人皆可以为尧舜”、“修身齐家治国平天下”的理论。换言之，可以通过培养人的道德情操来塑造理想人格，进而实现治国理想，普遍推行的是一种贤能政治的人治主义。因此，中国政治制度设计的前提预设了官员就任之前必须道德上是良善的。然而，上任之后，在巨大利益诱惑之下，出于政治安全感的缺失，只要条件允许，很多官员便会追逐利益的最大化，沦为“经济人”或“政治企业家”。陷入大贪的小官身陷其中，尤其善于在基层政治实践中抓住制度体系的漏洞，一旦计算得出腐败成本低下
12、、贪腐收益较为可观的结论，便会出现权力寻租。2012年至2014年，刘兆义贪腐案、郑年胜贪腐案、纪海义贪腐案等，都是贪欲不断膨胀，由小到大，越贪越多，最后成了危害巨大的贪赃枉法之徒，一步一步走向堕落的深渊。“小官大贪”也难逃人性逻辑，是小官在道德自律和权力欲望面前的失衡心态和侥幸心理映射下的腐败行为，因此，人性逻辑有助于我们更好地理解小官大贪行为模式背后的逻辑。(二)权力逻辑:权力配置不合理，权力制约监管不到位马基雅维利曾一针见血指出，“政治的目的就是为了保护和扩大政治权力本身”，政府治理主要依靠权力和权术，统治者为了这个政治目的，可以对统治者自身和个体公民持双重道德标准。福柯则提出了区别于马
13、克思和韦伯的“技术经济范式”的微观权力模式，这种微观权力更多地表现为“自我技术”。无论哪种权力分析模式，权力的主体性始终是无法彻底消解的。在现实生活中，小官掌握着微观权力，对自身和他人却持有双重道德标准，行使微观权力的目的是要获得升迁，保护和扩大自身的政治权力。小官尽管所处领域不同、贪腐手法各异，却都丧失了对权力取自于民、用之于民的敬畏，而“敬畏权力，说到底是对人民的敬畏，是对责任的敬畏”。随着我国改革开放30多年，市场经济得到迅猛发展，房地产、土地、金融等市场改革力度空前，唯GDP主义的考核评价体系迫使上级政府部门和官员的权力不断下放，致使基层政府及官员的权力愈发膨胀，为了GDP的迅猛增长，
14、急速积累政绩，实现升官发财的政治目的，小官往往违背市场规律和理性精神，不惜数字造假，大搞“形象工程”，趁机寻租腐败。因此，“小官大贪”腐败现象的发生与权力的集中、配置不合理和滥用密不可分，并无单位大小与职位高低之分。只要小官手中权力有“缝”可钻，权力失去监管，就容易滋生“小鸡啄米”似的寻租腐败。不仅如此，一些寻租腐败案件虽屡遭群众举报反映，却得不到及时查处，原因便是小官与上级领导关系甚密，出了问题就有“保护伞”出面说情，甚至干扰调查，对案件侦查设置障碍。(三)制度逻辑:制度监管缺位，制度执行不力“一些目光较为敏锐的美国政治社会学家例如，西摩马丁李普塞特已经承认，单纯用社会学方法研究政治有其局限
15、性，今天的政治学研究与20世纪50年代相比，更加强调制度的重要性。”一个民族的“道德美德和公民美德都源出于法律，而且当一个社会开始腐败的时候，它是绝无能力改造自己的，而必须由一个能够使这个社会恢复到它的创建人最初所确立的那些基本原则上来的法律制定者来解决它的问题。”法治就是为了避免人与人之间的混战局面导致的“完全无政府状态的危险”。唯有法治才能赋予社会公德坚实保障，而法治的前提便是要有一系列合理的制度体系。但现有制度体系一定程度上尚存在“制度性原罪”和“巴士文化”等制度监管缺位现象，不利于开展制度化反腐败建设。小官在制度有缝可钻的情况下，容易无视法律法规，忽视公序良俗，实现权力和资本的交易与合谋，从而造成社会的极端不公正。2015年11月11日，人民日报手机客户端评论员姜赟指出，已有逾18万只“苍蝇”被处分，超680只“狐狸”被抓获。小官虽非“老虎”级别的贪官，职务不高，权力不大，但其手中资源却不少，且不易被察觉，有可能于无声无息间变成骇人听闻的“大贪”。可见现有制度体系的缺陷和小官的投机取巧心理导致了“权力魔杖效应”的出现。(四)权利逻辑:权力运行机制过于复杂，民众民主监督权利无法落实到位德沃金呼吁人们要“认真对待权利”，从而越发凸显了权利(right)与权力(power)之间区分的特殊意义。小官
