我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研白皮书：回顾+展望合集-赛迪智库

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1、我国产业政策实践及“十四五”产业政策 预研白皮书 回顾篇：改革开放以来我国产业政策实践,北京 2020 年 6 月,前言 学术界认为产业政策作为“看得见的手”可以弥补市场失灵，如 在新冠疫情特殊情况下对产业经济进行强有力的规制和支持，有的国 家经济结构不完善，也会需要有力的产业政策推动产业发展。特别是 对于发展中国家而言，要实现经济超越发展或提高产业竞争力，一样 可以借助于产业政策工具或手段。2012 年以来，我国经济社会发展进 入新时代，但国际金融危机对全球的影响持续发酵，国际竞争格局的 调整使我国产业发展面临的不确定因素增加，机遇与挑战并存。当前 阶段，全球性的新冠疫情持续蔓延未见明显拐点

2、，为世界经济社会发 展带来巨大挑战。此时，产业政策有望再次成为保稳定、促发展的重 要手段。 面对即将来临的“十四五”，如何既应对好疫情带来的各种挑战， 做好“十三五”各项任务目标收官，又整理好产业政策有效工具、重 整旗鼓为“十四五”开局做好准备，成为我们进行产业政策系列研究 的初衷。赛迪智库产业政策法规研究所编写了我国产业政策实践及 “十四五”产业政策预研“回顾篇：改革开放以来我国产业政策 实践”和“展望篇：十四五时期的产业政策建议与思考” 白皮书，本册是回顾篇。从改革开放以来产业政策回顾、产业政策实 践、当前百年未见之大变局之下我国产业政策转型的迫切性进行分析， 对“十四五”时期甚至未来更长

3、一段时期，我国产业政策进行全流程 治理进行探讨，面对当前疫情带来的影响，提出“十四五”时期的产 业政策建议，以供相关部门、专家等参考，敬请各位专家不吝赐教。 赛迪智库产业政策法规研究所 2020 年 6 月,目录 一、改革开放初期的产业政策（19781991 年） . 4 （一）19781985 年间的产业政策 . 4 （二）19861991 年间的产业政策 . 6 二、市场经济体制初步确立时期的产业政策（19922001 年） . 7 （一）19921997 年间的产业政策 . 8 （二）19982001 年间的产业政策 . 18 三、进入新世纪至国际金融危机前的产业政策（20022007

4、年） . 26 四、国际金融危机以来的产业政策（20082012 年） . 44 五、党的十八大以来的产业政策（2012-至今） . 57,3,我国产业政策实践及“十四五”产业政策预研白皮书 回顾篇：改革开放以来我国产业政策实践 一、改革开放初期的产业政策（19781991 年） 1978 年党的十一届三中全会的召开，标志着中国进入了 改革开放的新时代。19781991 年，是国民经济体制转轨时 期。这一时期的产业政策着重产业结构合理化，纠正产业结构 重大比例关系的失调，促进短线产业加快发展，抑制长线产业 发展，努力使各方面失调的比例调整过来。该时期，市场经济 体制尚未完全建立起来，政府在推动

5、产业结构调整和产业发展 方面发挥着很大的作用，产业政策的措施更多以政府投资、银 行信贷、税收和一定的计划等直接干预手段为主、间接干预手 段为辅。 （一）19781985 年间的产业政策 改革之初，国民经济比例严重失调。农业和工业、轻工业 和童业、燃料动力工业和其他工业的比例严重失调，造成国民 经济总体运行和发展难以持续，迫切需要对产业结构做重大调 整。 1979 年 4 月中央工作会议提出了 12 条调整比例关系的原,4,则和类施。1979 年 6 月的政府工作报告提出了搞好国民 经济的“调整、改革、整顿、提高”八字方针，要求针对经济 比例严重失调的状况，自觉调整比例关系，使农轻重和工业各 部

6、门能够比较协调地向前发展，使积累和消费之间保持合理的 比例。1980 年 2 月，中央决定对轻纺工业实行“六个优先”。 1982 年 9 月中共十二大报告指出：“能源和交通是制约中国经 济发展的一个重要因素”；“要保证国民经济以一定的速度向前 发展，必须加强能源开发，大力节约能源消耗，同时大力加强 交通运输和邮电通讯的建设”；“在今后二十年内，一定要牢牢 抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们 作为经济发展的战略重点”。1983 年 6 月国务院政府工作报告 提出：“今后五年，首先要保证农业、轻工业和重工业生产相 互协调向前发展”，“必须引导重工业更好地为农业、轻工业和 技术改

7、造服务，坚持在能源和原材料供应、运输条件、投资和 贷款分配、外汇使用等方面优先保证轻工业需要的方针”，“必 须大力加强能源、交通方面的重点建设，积极推进现有企业的 技术改造”。1984 年 5 月国务院政府工作报告提出：“在能 源、交通建设的安排上，要坚持大中小相结合，长期和短期兼 顾的方针”，考虑到国家财力有限，“鼓励地方和群众把相当一 部分财力、物力用于中小型能源、交通和通信项目的建设”， “新技术的运用，要着眼于中国现有行业和企业的改造，使它 们较快地转到现代化技术和现代化管理的基础上来”。1985 年,5,3 月国务院政府工作报告指出，国民经济在实现农业、轻工业 和重工业的协调发展方面

8、取得了明显成效，但同时存在“能源、 交通、原材料供应仍然紧张，产业结构和产品结构还不够合理” 等一些不可忽视的问题。 （二）19861991 年间的产业政策 由于前期一般加工工业快速发展与基础产业发展滞后的 矛盾事加明显、从 20 世纪 80 年代中期开始，国家从优先支持 轻工业发展生内大力支持基础产业发展，同时控制加工工业的 过快增长。 1986 年 4 月中华人民共和国国民经济和社会发展第七 个五年计划阐述了 19861990 年的国家发展计划方案，并 第一次在国家层而提到“产业政策”一词，提出产业结构调整 的方向和原则。“七五”计划还系统阐述了东中西地区的产业 发展思路。1987 年 3

9、 月，国务院政府工作报告对改革开放以 来的产业结构状况做出总结。1987 年 10 月中共十三大报告根 据当时的国际国内形势，提出：“保持社会总需求和总供给基 本平衡，合理调整和改造产业结构”，“我国的经济建设，肩负 着既着重推进传统产业革命，又要迎头赶上世界新技术革命的 双重任务。1989 年 3 月国务院批转国家体改委关于1989 年 经济体制改革要点的通知。1989 年 3 月国务院关于当前 产业政策要点的决定颁布，这是中央第一次就“产业政策”,6,做出全面阐述。1989 年 3 月国务院政府工作报告指出，通货 膨胀的加剧，是经济过热、投资需求和消费需求双膨胀、社会 总需求超过总供给的结

10、果。鉴于当时国内严峻的宏观经济形势 和突出问题，1989 年 11 月发布中共中央关于进一步治理整 顿和深化改革的决定。1990 年 3 月国务院政府工作报告指出， “多年积累下来的产业结构失调、经济体制和运行机制不合理、 经济效益差等深层次问题还远远没有解决，在治理整顿中又出 现了市场销售疲软、工业增长速度回落过猛、停产半停产企业 增加等新的矛盾和问题”。1991 年 3 月中央关于国民经济和 社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告指出，“根 据历史的经验和现实的经济态势，我国经济发展的关键在于优 化产业结构和提高经济效益”，要求“大力调整产业结构，促 进产业结构的合理化并逐步走向现代化

11、”。 二、市场经济体制初步确立时期的产业政策（19922001 年） 1992 年以邓小平视察南方重要谈话和党的十四大为标志， 改革开放步伐明显加快，建立和完善社会主义市场经济体制成 为改革的重要任务和明确目标。在经过 20 世纪 80 年代产业结 构的调整以及各次产业不同程度的发展之后，20 世纪 90 年代 产业政策实施的起点、产业政策目标以及主要任务与改革初期 有很大不同。这一阶段的产业政策继续强调产业结构调整，重,7,视产业结构升级，同时着力推动各次产业的发展，高度重视基 础产业、支柱产业和高新技术产业的发展，重视产业发展中增 长模式转换问题。这一时期，市场经济体制逐步建立，产业政 策

12、运用大量直接干预方式的逐步减少，导向性的间接干预方式 不断增加，综合运用经济、法律、行政等多种手段。 （一）19921997 年间的产业政策 1992 年 3 月，国务院政府工作报告指出，“在前进过 程中存在一些不容忽视的问题：经济结构调整缓慢，部分企业 经济效益差和亏损严重的状况没有根本扭转，重复建设又有抬 头趋势，财政赤字增加，信贷规模和货币发行量偏大，通货膨 胀的潜在压力依然存在，不合理的分配格局尚未根本改善”， “近年来市场供求关系和消费结构发生了很大变化，调整结构 势在必行。第一、第二、第三产业的结构以及各产业的内部结 构都需要调整”，“要紧紧围绕企业产品结构和企业组织结构进 行。对

13、那些生产能力过剩、产成品积压、技术落后、长期亏损 的企业，逐步实行关停并转”，“固定资产投资，主要用于能源、 交通、通信、原材料和农业、水利等基础产业，支持高新技术 产业的发展，加快居民住宅的建设。积极开发中、西部地区的 丰富资源，促进这些地区的经济发展。基本建设和技术改造都 要抓住重点，集中投资，形成规模经济。加工工业主要通过技 术改造来求得发展。对于目前已经出现的盲目争投资、上项目,8,的现象，必须通过严格执行国家产业政策，加强项目的科学论 证和管理，控制信贷规模，切实加以制止”。 1992 年 6 月中共中央、国务院关于加快发展第三产业 的决定提出，“九十年代，要在发展第一、第二产业的同

14、时 加快发展第三产业，促进国民经济每隔几年上一个新台阶。为 此，第三产业增长速度要高于第一、第二产业，第三产业增加 值占国民生产总值的比重和就业人数占社会劳动者总人数的 比重，力争达到或接近发展中国家的平均水平”。 1992 年 10 月中共十四大政治报告提出，“调整和优化产 业结构，高度重视农业，加快发展基础工业、基础设施和第三 产业”，“应当着力提高第一产业即农业的质量，稳步增加产量； 继续发展第二产业，积极调整工业结构；大力促进第三产业的 兴起”，“加快交通、通讯、能源、重要原材料和水利等基础设 施和基础工业的开发与建设。这是当前加快经济发展的迫切需 要，也是增强经济发展后劲的重要条件”

15、，“振兴机械电子、石 油化工、汽车制造和建筑业，使它们成为国民经济的支柱产业。 不失时机地发展高新技术产业。轻工、纺织等一般加工工业主 要通过联合、改组和技术改造，提高素质和水平。高度重视节 约能源和原材料，提高资源利用效率。固定资产投资的重点应 放在加强基础设施、基础产业，以及现有企业的技术改造和改 建扩建上，尤其要重视老工业基础和大型骨干企业的技术改 造”，“要发挥国家、集体、个人三方面的积极性，加快第三产,9,业的发展，使之在国民生产总值中的比重有明显提高”。提出 “科技工作要面向经济建设主战场，在开发研究、高新技术及 其产业、基础性研究这三个方面合理配置力量”，“加速科技成 果的商品化

16、和向现实生产力转化”，“认真抓好引进先进技术的 消化、吸收和创新”。在区域发展的重点产业导向方面，提出 “东部沿海地区要大力发展外向型经济，重点发展附加值高、 创汇高、技术含量高、能源和原材料消耗低的产业和产品，多 利用一些国外资金、资源，求得经济发展的更高速度和更好效 益。中部和西部地区资源丰富，沿边地区还有对外开放的地缘 优势，发展潜力很大。这些地方应当根据市场经济的要求，加 快对内对外开放步伐，加快基础设施建设，促进资源的开发和 利用，努力发展优势产业和产品，有条件的也要积极发展外向 型经济，以带动整个经济发展”。 1993 年 3 月国务院政府工作报告指出，“产业结构不 合理的状况尚未根本改变，农业基础比较脆弱，基础设施、基 础工业和第三产业发展滞后”，要求“加强农业的基础地位”， “