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1、第十二章 政策终结,本章要点： 12-1 政策终结概述 12-2 政策变化与政策创新,12-1 政策终结,终结是终止、结束之意。这种现象广泛存在于现实世界之中，所有事物都有发生、发展到衰亡（终结）的过程。 从公共政策过程来分析，公共政策终结发生在公共政策评估之后，是指由于一种政策在实施中无法发挥其既定的政策功能，或者由于该政策既定功能的完成而采取的终止多余的、不必要的或无效的政策的一种行为过程。 公共政策终结不仅代表旧公共政策的结束，而且象征着新公共政策的开始。它不仅隐含着一套期望、规则和惯例的终止，而且预示着新期望的提出，新规则的诞生。,12-1-1 政策终结概述,12-1-1-1 政策终结
2、的定义 政策终结是政策制定者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。 政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策效率的一种政策行为； 政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。,政策终结的主要形式： （1）政策使命的结束 （2）失误政策的废止 （3）稳定的长效政策转化为法律。,12-1-1-2 政策终结的特征,(1)政策终结的强制性 (2)政策终结的连续性 (3)政策终结的多样性,12-1-1-3 政策终结在政策过程中的地位,政策终结在政策过程中占有重要的地位。政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环节做出
3、了不同的划分。 尽管他们划分出的阶段或环节的多少不同，但多数学者将政策终结放在政策过程的末端，即最后的一个环节或阶段，将之视为理性化的政策过程的最后结果，或政策（政治过程）的一个有机组成部分。 然而，终结也往往被当作过程的开端而不只是结尾，即在错误的政策或一系列项目的开始就加以纠正。因此，终结不仅是对一项政策的了结，而且意味着修正或调整。 政策终结不只是政策的最末阶段，往往是政策过程的开端，它不只是对一项政策的了结，而且意味着对他的修正或调整。,11-1-1-4 政策终结的实际意义,及时地终结一项错误的或是已完成历史使命的政策意义重大。 从政策终结的结果上看，政策终结的基本作用表现在以下四个方
4、面： （1）节省资源 （2）提高绩效 （3）避免僵化 （4）优化政策,12-1-2 政策终结的原因、类型与方式,12-1-2-1 政策终结的原因 (1)财政困难 (2)政府的低效率。 (3)政治意识形态的变化 (4)行为理论的变化 (5) 学习,原因,12-1-2-2 政策终结的类型,政策终结有如下四种基本类型，它们所遇到的阻力依次递减： （1）功能终结 （2）机构的终结 （3）政策本身的终结 （4）项目的终结,类型,12-1-2-3 政策终结的方式,（1）政策废止。 （2）政策替代 （3）政策合并 （4）政策分解 （5）政策缩减 （6）政策的法律化,方式,12-1-3 政策终结的障碍,公共政
5、策终结是一种行动的过程，由于它涉及到一系列的人员、机构、活动和制度等复杂因素，因此，公共政策终结仍然具有相当大的难度。 即使是一项具有明显的公认的失误和失效的公共政策，要予以终止，也会碰到很多困难。 分析公共政策终结面临的障碍和困难，目的在于探讨促进公共政策终结的有效途径。,政策终结的障碍：,1.相关者的心理抵触 那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现得尤为明显。 对政策终结存在抵触心理的主要有三种人： （1）政策受益者； （2）政策制定者； （3）政策执行者。 这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍
6、。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。,2.现存机构的持续性,政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。 机构的持续性表现在三个方面： （1）机构的惯性； (2)机构的生命力； （3)机构的动态适应性。,3.行政机关的联盟,执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。 这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影
7、响的人士抵制终结。,4.利益集团的阻碍,由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。 当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。 利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。,5程序上的复杂性,任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的；同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。 程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此，许多政策的终结行为受阻于法律的滞后性。,6.社会舆论的
8、压力,通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不能不对政策终结产生影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“”。 如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。,7.高昂的成本,政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种： 一是现有政策的沉淀成本； 二是终结行为本身要付出的成本。 现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地。,12-1-4 政策终结的策略,作为一项困难的政策行为，政策终结要求决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，加以妥善处理。 1
9、.重视说理工作，消除人们的抵触情绪。 2.公开政策评估结果，积极争取支持力量 3.旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。 4.有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给政策终结造成的影响。 5.正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。,补充：对我国政策终结的总结,一、我国推进政策终结的意义 当前在我国，推进政策终结事业的意义重大。 我国正处于转轨时期，许多不适宜新体制的旧政策应该予以终结。在机构改革和政企分开的过程中，一些不适应改革需要的机构需要终结；在进一步深化政治体制改革的过程中，在致力于塑造一个服务型政府的过程中，政府的一些机构、功能、政策需要裁撤或者更新。 例如，行政审批
10、制度的改革和政府“一站式”办公的推行都需要在政府部门内部对一些机构、规章制度进行必要的终结。如果不能及时地进行终结，将有碍于我国的改革开放和社会经济发展进程。 终结过时的、失效的政策可以节省我国有限的资源，促进政策的更新。,二、我国政策终结取得的成就,改革开放以来，党和国家十分重视政策终结工作。 改革开放之初，各地不同程度地遇到一些政策和法规上的障碍，原有的许多具体政策已不适应变化了的新情况，不适应新时期社会经济发展的需要，但又没有宣布作废，及时终止，而新的政策措施也没有及时制定出台，许多应该办、能够办且应抓紧办的事情却办不成，贻误了时机，制约了我国改革开放和经济建设的发展。 有鉴于此，国务院和地方各级政府及时进行政策清理，废止了大量的“红头文件”，为改革开绿灯。 我国加人WTO之后，为了与WTO的法律框架相适应，国务院和地方各级政府又进行了一次大规模的清理“红头文件”的工作，废止了一大批过时的或与WTO规定相抵触的政策。这种政策终结工作优化了相关政策，并提高了政策绩效。,三、我国政策终结存在的问题,我国的政策终结工作并不规范，它仍然是我国政策过程的一个薄弱环节。 主要的问题有三点： 一是政策终结的程序不合法。 二是对终结的重视不够。 三是政策终结的力度不够。 因此，推进我国政策终结的事业不仅意义重大，而且十分迫切，是加快我国决策科学化民主化进程的重要一环。,
