《行政的现代化与行政程序制度(1)》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政的现代化与行政程序制度(1)（21页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、行政的现代化与行政程序制度（1）建立公正科学的行政程序制度是行政现代化的重要内 容。首先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必须通 过行政程序制度实现，例如公众参与行政管理，公众获知行 政管理信息，公众对政府及其公职人员实施监督等都必须借 助行政程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学管理， 而在行政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度予以保 障。例如行政机关为保证行政决策和行政行为的科学性，在 决策过程中和制定行政法规、规章，发布其他规范性文件的 过程中进行可行性论证，接受专家咨询，行政执法机构在实 施具体行政行为过程中根据需要进行调查、检验、鉴定、勘 验等，这些做法均需要有适当的程序制度
2、；此外，民主、公 正、科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、准确的保障,而且其本身是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立 价值。这些价值有参与、公平以及保障个人的人格尊严等；“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会 形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得 到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正 义标准。” 1由此可见，科学公正的程序一方面是以其保 障现代民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容，另 一方面则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值，作为行政现代化的内容行政程序制度与行政现代化的关系既然如此，那么，我 们要实现行政现代化，就必须通过立法逐
3、步建立起一整套公 正、科学的行政程序制度。现代行政程序究竟有哪些制度 ？或者说为推进行政现代 化，我们究竟应建立哪些行政程序制度对此，学者们的看法 很不一致。其原因则是多方面的。第一，各国行政程序制度 本身很不一致：有的国家行政程序法调整范围很广，故规定 的制度相对较多；有的国家行政程序法调整范围很窄，故规 定的制度也相对较少；有的国家在立法上将行政程序的各种 制度设计得较概括，故其制度种类较少而每一制度包含的内 容较广泛，一个制度可能相当于其他国家的几个制度；有的 国家在立法上将行政程序制度设计得较分散，故其制度种类 中每一制度包含的内容较窄，可能几个制度只相当于别的国 家的一个制度。第二，
4、各国学者，甚至一国之内的学者，由 于其对行政程序制度的认识不同，界定的方法和角度不同， 故关于行政程序制度的种类和范围亦存在很大差别：有的学 者认为某些行政程序不具有民主性，公正性，科学性，不能 称之为“行政程序制度”，至少不能称为“现代行政程序制 度”，故在其归纳行政程序制度的种类时，不将之收入其内,另外一些学者则有不同的看法，将这些制度亦归入到行政程 序制度之中；有的学者认为，制度必须具有很强的操作性，不具实际操作性的要求不能称之为“制度”2;另外一些学者则不同意以“弱操作性”作为界定制度的标准，故在其 归纳的行政程序制度种类中列入了诸如“行政程序依法进行 制度”、“不得执行违法指令制度”
5、、“责效制度”、“防 偏见制度”等仅具“弱操作性”的制度。此外，不同的学者 或同一学者在不同的场合论述行政程序制度时，有时使用“大制度”概念，有时使用“小制度”概念，一个“大制度” 可能包括几个“小制度”。例如，“告知”作为“大制度”，可以包括“通知”、“教示”、“表明身份”、“说明理由” 等小制度，而“告知”作为“小制度”，则与上述小制度并 列。再则，学者们在归纳行政程序制度的种类时，因难于穷 尽，往往使用“主要制度”、“重要制度”等概念，而对于 何为“主要”，何为“基本”或“重要”，各位学者更难于 有统一的标准。由于所有这些原因，故学界对行政程序究竟 有多少制度，或者究竟有多少重要制度或基
6、本制度，其认识 歧异很大。例如，罗豪才主编的彳丁政法学将彳丁政程序法 的主要制度归纳为17项3;章剑生撰著的行政程序法学 原理将之归纳为 6项4;江必新、周卫平合著的行政 程序法概论将之概括为 5类27项5等等。本文不准备对目前学界关于行政程序制度种类的各种 观点及其界定方法的是非曲直进行评价。本文所要重点研究 的是，在我国和世界各国现行行政程序法律文件中规定的各 种制度中，或者在学者们从我国和世界各国行政程序法律文 件的规定中所概括出的各种制度中，有哪些制度对于推进我 国行政现代化最有意义，从而最有必要为我国将要制定的行 政程序总法典所固定。笔者认为，下述行政程序制度可以作 为我们优先考虑的
7、范围：一、情报公开制度情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内 容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定及 行政机关据以作出相应决定的有关材料，行政统计资料，行 政机关的有关工作制度，办事规则及手续等。所有这些行政 情报资料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法 律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何 公民、组织均可依法查阅和复制。美国情报自由法第1条明确规定，每个行政机关对其中央和地方的组织、办公地 点、依法制定的实体、程序规则及其修正、修订、废止、公 众向其提出意见、请求及获取情报的地点，都必须在联邦 政府公报上公布；每个行政机关对其尚未公布的政策声明
8、 和解释，对公众有影响的行政人员手册以及其裁决案件的最 终意见以及行政命令，均应依法允许公众查阅和复制6。澳门行政程序法典第 60-64条规定，行政机关应私人 要求，应向其提供与之有直接利害关系之程序进行情况的资讯；私人有权获知对该类程序作出之确定性决定；利害关系 人有权查阅非保密卷宗、行政档案及记录或取得有关复制、 影响资料7。我国法律目前尚未对情报公开制度作出详细 规定，有关法律文件对之只有一些零星的规定。如国务院批 准发布的行政法规制定程序暂行规定要求，行政法规必 须公开发布，在国务院公报上登载8;中华人民共和国行政处罚法第 4条规定，对违法行为给予行政处罚的 规定必须公布，未经公布的，
9、不得作为行政处罚的依据等等。情报公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用，其价值在于：其一，有利于公民参政。知政是参政 的前提，公民要知政，政府活动的情报就必须依法公开。其 二，有利于公民行使和实现自己的权利。公民要行使自己的 权利，如申请许可证执照，领取忧恤金、补贴、救济或者申 请游行、集会、示威等，都必须先了解有关这些方面的实体 和程序规则。否则，其权利的实现就会遇到各种麻烦，从而 造成时间或人力、财力的无谓损耗，甚至导致相应权利根本 无法实现；其三，有利于防止行败。“暗箱操作”是腐 败的温床，有了情报公开，虽然不能完全杜绝腐败，但无疑 能减少腐败；其四，有利于公民保护自己的权益不
10、受行政侵 害和在权益受到侵害时及时有效地寻求救济。有了情报公开 制度，专制就难以存在。公民知道在什么时候，可以通过何 种途径控告政府和取得救济。这样，公民的权益就会获得比较切实地保障二、告知制度告知制度是一种基本的行政程序制度，其具体要求是： 行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行 为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为 的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利 等。告知制度通常只适用于具体行政行为，对于抽象行政行 为则适用前述情报公开制度。此外，告知制度主要为具体行 政行为的事前程序，事中、事后程序中有需要告知相对人的 事项，行政主体自然也应告知。但是有
11、关行政行为内容及根 据的重要事项，必须事前告知。告知可采用书面形式，也可 采用口头形式，但对于重要事项的告知，一般应采用书面形 式。如事后相对人与行政主体对是否告知发生争议，行政主 体应负举证责任。许多国家的行政程序法规定了告知制度。如葡萄牙行 政程序法典第 55条规定，由行政主体依职权实施可能损 害相对人权益的行为，应事先告知相对人，告知应包括程序 的实体内容，程序的开始日期，进行程序的部门与程序标的。 日本行政代执行法第 3条规定，行政机关拟作出代执行 处分，必须事先以文书告知相对人代执行的宗旨，相对人仍 不自行履行义务时，应向相对人发出代执行令书，告知其代 执行的时间，执行负责人的姓名以
12、及代执行的费用概算。我 国行政处罚法也明确规定了告知制度，该法第 31条规 定，行政机关在作出行政罚决定之前，应告知相对人作出行 政处罚决定的事实，理由及依据，并告知相对人依法享有的 权利。告知制度的主要价值在于：其一，尽可能防止和避免行 政主体违法、不当行政行为的发生，给相对人权益造成既成 的不可弥补的损害。相对人事前得到行政主体将采取某种行 为的信息，如认为其违法、不当，就可能依法采取措施，阻 止其行为的发生。其二，有利于减少行政行为的障碍和阻力， 保证行政行为的顺利实施。许多行政行为的实施，如收税、 征用财产、代执行、强制拆迁等，均需相对人的一定配合， 事前告知相对人，可使之有一定准备，
13、以便减少行政行为实 施的困难。其三，事前告知也体现了行政主体对相对人利益 和其人格的一种尊市匚三、听取陈述和申辩听取陈述和申辩制度是与告知制度紧密相衔接的一项 行政程序制度。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对 人后，相对人可能认为相应行为违法、不当，根本不应实施 该行为；也可能认为相应行为虽应实施，但所持事实、法律 根据不当；或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施 的时间、地点、方法有所建议、要求。无论属何种情况，行 政主体都应认真地听取相对人的意见，并加以认真的、充分 的考虑，如其合理、适当，则应予以采纳；如不合理、不适 当，虽不应予以采纳，但应向相对人予以解释、说明。行政 主体听取
14、相对人的陈述和申辩一般应记录在案，以作为行政 复议和司法审查的证据。在现代行政程序制度中，听取陈述和申辩制度是一项较 常见的制度，许多国家的行政程序法或其他行政管理法均规 定了这一制度。如德国行政程序法第58条规定，行政机关作出涉及当事人权利的行政行为，应给予当事人陈述与 相应行为有关的重要事实的机会。日本行政程序法第 13 条规定，行政机关作出对相对人不利的处分时，应依法履行 让相对人陈述意见的程序。我国行政处罚法第 32条规 定，行政机关对相对人实施行政处罚，相对人有权进行陈述 和申辩，行政机关必须认真听取，对相对人提出的事实、理 由和证据，应进行复核，经复核认为成立的，应予采纳。该 条并
15、且规定，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。我国 即将出台的公务员法及其相关条例对行政机关实施行政 处分的行为，亦将规定类似的程序。听取陈述和申辩制度的主要价值与告知制度的价值基 本相同，其一在于保证行政决定的正确性，尽虽避免行政错 误的发生；其二在于保护相对人的权益；其三在于尊重相对 人的人格尊严。听取陈述、申辩制度是告知制度价值实施的保障，没有听取陈述、申辩制度，告知制度在很大程度上就 会失去意义。四、职能分离制度职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不 是行政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部机构和 人员的关系。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的 职能加以分离，使之分
16、属于不同的机关或不同的工作人员掌 管和行使。例如，法律在规定行政机关对相对人实施行政处 罚的行为时，将调查控告职能与作出处罚裁决的职能分离， 负责调查违法行为事实和提起指控的机构或工作人员不能 同时作出行政处罚裁决，职能分离制度最先源于英国的自然 正义原则，该原则要求任何与争议有利害关系的人不得参与 争议的裁决。美国联邦行政程序法第557条规定，为行政机关履行调查和起诉职责的官员或其代表不得参与该案 或与此案事实上有联系的案件的裁决，对这类案件亦不得提 咨询性意见或建议性裁决。我国过去仅在司法领域实行职能 分离制度，直到近年才将这一制度引入行政领域。去年全国 人大通过的行政处罚法在规定处罚的听证程序和执行程 序时确立了职能分离制度，规定行政处罚案件的调查人员不 得主持行政处罚的听证程序；作出罚款决定的行政机关
