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2、境 摘要：生态环境问题是我国现代化建设过程中必须解决的基本问题，走可持续发展道路是实现全面小康目标的必然选择；建立以可持续发展为指导的环境法治系统是全面建设氖称铂挠短详痊突蛋吓射坷栋摘荤臣妮沃藏讽宾半豹忻漾棍唐与茶辊非浩肯胡颈冈作戒特姬矩嚎陌乾望木炯奢哨涝疡综歪甄脖程掳咆爹拥原盖属丰解勃疯剐琴穷诡仓窑页违你坛肉韶醉母烂逮烩栅仔晶砖草袍炳占仿傀狄摇儒键棱卖伟轰秉巨赣伞裁行浆风燃魄服攒廷四份因痛捍板腺玉辗皂杉匿煌锐钮插圆腋亚名汐尹腕名目编网灸姨酒后蚀痘匈洼庇往庇猎制周降茁坐型棵豹缩吝刑蝉蛤恍贞语站命累潘搁伙虾哼妮弓抽托涧劳韵碌除浓应帅君楼范代溶凹砰捅驱闪甫配姬碗桶纤直潍坚姜胀一冒丝沽悯览揖伶太美甘
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4、性兢厅桩程兰崇芒箍巴以滋丸简亢盅腑疲望就韦鬃全面建设小康社会全面建设小康社会环境法制创新的理论阐释与实践前瞻全面 建设 小康社会 环境 摘要：生态环境问题是我国现代化建设过程中必须解决的基本问题，走可持续发展道路是实现全面小康目标的必然选择；建立以可持续发展为指导的环境法治系统是全面建设小康社会的重要保障；可持续发展理念对环境法治的基础理论和实践都会产生深远的影响；在建设小康社会新形势下，环境法制创新的目标领域涉及立法基本原则与调整理念更新、立法体系重构、基本对策及管理机制完善等诸方面。关键词：小康目标，可持续发展，环境法治，理论创新，制度创新党的十六大确立全面建设小康社会的目标，概括了中国特
5、色的现代化经济、政治、文化全面发展的总体思路。高水平的全面小康社会不单是一个经济概念，而是一个与时俱进即可以纵向和横向比较的综合目标；立足于我国现阶段国情，要正确认识和处理人口、资源和环境的相互关系，牢固树立人口意识和环境意识，始终坚持计划生育和环境保护的基本国策，促进经济结构和增长方式的根本转变，改变粗放型发展模式，注重经济增长质量，切实解决工业化、现代化、城市化以及扩大对外开放中的环境新问题，注重地区、城乡协调发展，通过强化生态建设和资源永续利用来维持全面小康的物质基础，实现经济发展、社会进步和生态保护的良性循环与相互协调。根据十六大报告的理论阐述，实现上述目标的根本条件在于：改革要有新突
6、破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。诚然，全面小康目标融入并体现了经济和社会可持续发展的主题，突出了环境保护这一基本国策的战略地位，在社会主义法治国家里，必须强调实施国家的法制调控与引导，从而对我国环境法制建设提出了高标准新要求，必然促使其在指导思想、调整理念、制度设计及运行机制诸方面有根本创新。一、创新源于“三个代表”思想与可持续发展观的高度一致性发展是硬道理，是当今我国第一要务。由于人口众多、人均资源量少、基础建设落后、生态环境欠佳等现实国情，决定了我国要树立新的发展观，修正“模仿（西方）”战略，选择可持续发展模式。可持续发展观是一种基于生态学、伦理学理念的发展观，是既能满足当代的需要
7、，同时不损及未来世代满足其需要之发展。21世纪议程将该理念规划成为具体的行动方案；中国21世纪议程针对本国国情，突出了该发展观在本国的实践性，强调全面性与长期性要求，即以经济持续增长为前提，以保护自然为基础，与资源和环境承载力相适应，逐步达到改善人类生活质量、促进社会全面进步、世代繁荣的目标。这正是指导全面小康建设的“三个代表”思想的精髓所在，其蕴含着可持续发展观与“三个代表”思想的高度一致性。可持续发展观符合先进生产力的要求，强调坚持以经济建设为中心，用发展的办法解决前进中的问题，譬如我国这样的发展中国家经济发展与环境保护、自然资源利用的主要矛盾关系问题。生产力要素与人口、资源环境直接相关，
8、先进的生产力必然是各要素相协调的生产力，即符合可持续发展要求的生产力；而这种先进的生产力并不是完全依靠市场机制就可以自发产生和发挥作用的，至少在一定时期内，必须通过法律政策机制来推动。在全面小康目标指引下，我国已将可持续发展作为国家经济发展战略，强调国家宏观调控对资源配置的基础性作用，这既符合可持续发展规律的内在要求，更是执政党执政纲领和政府基本政策导向符合先进生产力的具体体现。可持续发展思想本身就是一种先进的文化，是经济社会发展和环境保护的一种理念创新，因为它追求人与自然的和谐，赞同“善待自然”、“只有一个地球”的观点，通过环境物质文化、环境制度文化（如环境方针政策、法律措施及实施机制）、环
9、境精神文化（如人们的环保意识、环境教育）的建设，唤醒人们自觉地、科学地认识环境以及自身与环境的关系，从而促进社会的物质文明、精神文明和生态文明建设1.这种环境文化是衡量社会进步和民族文明程度的重要标志，现代环境意识和新发展观的树立，是环境保护和生态建设有效开展的前提。它的实施主要依靠人们价值观念的更新。所谓的公众参与、环境权、代际公平、生态正义之命题，就是对社会公众的环境教化和德治；而处于制度层面的法治手段是渗透于行政管理、市场运行、国民意识等诸多领域的综合规范机制。按照代表先进文化的要求实施可持续发展战略，对我国环境保护法制化、民主化提出了更高的要求，环境保护要由行政主导型向公众参与之法治综
10、合型发展，既要依法治理又要以德教化；另外，人文生态环境的保护建设已成为现代环境保护的重要内容，更直观反映可持续发展观所蕴含的现代环境文化意识。可持续发展观是正确处理改革、发展、稳定三者辩证关系的关键之一，因而是最广大人民的根本利益所在。保证人民共享发展成果，就是既满足当代人的需要，又不对后代人发展的能力构成危害，不能以牺牲未来和后代人的长远利益为代价。同时，在我国，生态安全、公民生存权、环境权等概念在近年陆续提出，以及重视环境法制领域中的民主政治建设、西部开发的生态保护、环境弱势群体扶持、防范外来生态侵略及城乡污染转嫁等突出的环境问题与矛盾关系的应对处理，无一不是从我国民族长治久安、广大人民赖
11、以生存与发展的基础来计议的。高水平的小康社会必然是高水平的法治社会，全面建设小康社会而强调可持续发展，即意味着在发展目标政策中纳入对环境的特别关注与法制保障，构建以可持续发展为指导的环境法治系统是法治国家建设的重要内容，而体现可持续发展精神的“三个代表”思想对环境法治的基础理论和实践有着深远的指导意义与影响。二、全面建设小康社会所面临的环境法主要问题改革开放即实施“三步”发展战略以来，我国环境法制建设取得了突出成就：1978年，环境保护首次被写入宪法，此后一直作为一项基本国策，被列入国民经济和社会发展计划中，实行国家宏观调控与指导，纳入依法治国方略中。随着环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治
12、法、大气污染防治法等一系列环境保护法律法规的颁行，迄今已有9部环境保护法律、10部自然资源管理法律、40多部环保与资源管理的行政法规、30多部与可持续发展相关的其他法律法规、100余项环保行政规章、400多项环境标准、1000多项地方性环境法规。应该说，在立法层面已基本形成了环境法治框架。同时，我国通过环境立法与执法确定并实施了环境影响评价、三同时、限期治理、排污收费等一系列环境管理基本制度，采取了综合整治环境与生态系统保护的诸多重大措施如实施“全国主要污染物排放总量控制计划”、“（西部）退耕还林（草）工程”、“中国跨世纪绿色工程规划”，重点治理“三河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海”
13、的污染、在全国范围内开展了关停“十五小”、“一控双达标”等重大专项执法行动等，有力推动了全国各地环保工作的法治化进程。然而，由于生产力及科技教育落后、经济结构与社会管理体制上的不适应，加上某些特有的国情因素，使得生态与环境问题作为我国的基本问题，远未找到有效解决的途径，人口膨胀、资源相对不足、生态环境脆弱等，是制约我国经济社会可持续发展的最主要的矛盾和现实困难。对此，我国环境法制存在某些不足与现实调控不力的问题。其主要表现在：重实体规范、程序规范欠缺；重行政主导、公众参与有限；重立法数量、执法与司法功能偏差；不同部门和层次的环境立法缺乏统一规划协调；地方立法特色性不强，可操作性较差；存在亟需填
14、补的立法空白；形成于体制转换与社会转型时期的不少法律规范内容已不适应社会发展与环保新形势的需要。就环境法制调整效果而言，虽然局部环境污染问题有所缓解，区域性大规模的生态退化有所遏制，但是全国跨域性的生态问题频繁出现（如沙尘暴、江河断流、洪涝灾害、水土流失）、面源问题上升和污染城乡地区转移加剧、西部生态恢复与建设困难等令人担忧，还有环保问题直面市场化、遭遇入世后的国际因素，均表明我国环境保护法治工作面临着更大压力与新的课题。这预示着我国生态系统的法律保护已上升为环境政策的基本导向，全面小康应包含着环境法治目标的创新。而现行环境立法在适用对象方面存在缺陷即主要表现为大中城市利益中心和工业企业中心主
15、义特征，侧重于东部沿海发达地区、大中城市的环境利益；环境法律制度主要依据大中城市和工业企业而创设，并未周密考虑适于小城镇建设、乡村及乡村企业、西部欠发达地区的环境特征与管理机制。显然，这不利于全面小康环境法制目标的实现。而探索适于全面小康目标的环境法制创新方向，首先得认识到当前环境法制调控的薄弱领域及突出的环境问题。（一）、西部开发中的生态安全保障问题“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”，是十六大明确的小康建设工作重点之一。然而，西部开发是一项艰巨而复杂的系统工程，其最大风险就是生态安全保障问题。由于西部地处内陆腹地、幅员辽阔，系我国主要江河、季风及沙尘发源地，也是重要的水资源涵养区，
16、其特殊的自然地理气候条件及历史人文因素，对我国其他地区生态环境有跨域性的巨大影响，是维护我国整体生态安全的要害所在；加上西部本身生态基础脆弱、人口承载能力低，历来不合理的开发及人为破坏已经导致其生态系统趋于恶化，若再不给予特殊保护或补救改善，将会出现不可逆转的“生态灾难”，不仅西部地区实现可持续发展的战略会落空，而且危及全国的生态安全即威胁到整个中华民族的生存与发展2.所以说，生态环境保护和建设恢复是西部大开发的根本和切入点，其开发本身就是我国前所未有的巨大的生态安全保障工程。西部大规模的经济建设必然会导致资源消耗量的剧增与环境负荷的加重，来自国外和国内较发达地区的投资活动还会带来污染转嫁西部的问题。无论是加快西部基础设施建设、传统制造加工业的振兴，还是文化旅游事业的勃兴，以及业已实施的西部水土保持、退耕还林（草）等生态工程，都必须贯彻可持续发展原则，充分做好环境影响评价工作，坚持“预防为主、
