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1、1布什执政八年的教育遗产与奥巴马教育政策走向的推测郭玉贵美国亚洲文化学院 UACA 教授美国国家科学基金会顾问2008 年 11 月 4 日，在全球民众的热切关注下，奥巴马顺利当选为美国第 44 届总统。不同于美国历史上任何一位总统，由于奥巴马的有色人种身份，他的胜选具有了非凡的意义，可谓是开辟了一个新的历史篇章。在结束一个旧时代和开启一个新时代的过渡时期，人们自然会对未来抱有更多的期待。虽然以改变为诉求的奥巴马为这种期待燃起了希望，然而在目前充满危机的特定时期，美国民众有理由对前途持有更多的不确定感。本次选战中，美国民众对关乎国家和自身利益的经济、战争和医疗保险等当前最为迫切的问题给予了最大
2、限度的关切，相对而言，对国家长远发展至关重要的教育问题却相当程度被冷落了。这与 8 年前布什竞选其首任总统时教育问题处于民众关注的第一热点的状况形成了鲜明的对照。毋庸违奇，这种冷热现象反映了社会在不同时期的发展状况以及民众据此所产生的不同诉求。与此所对应，不同时期当选的总统的教育政策也带有其相应的特色。尤其是新当选总统奥巴马与现任总统布什分属民主党和共和党，其各自的教育政策的党记色彩更为明显。鉴此，笔者有兴趣在此美国新老总统的交替时刻，对即将离任的布什总统和新当选的奥巴马总统的教育政策各自产生的过程和时代背景进行分析，并在对前者的回顾和对后者的推测的基础上，对两者进行适当的比较和对照。一 布什
3、教育政策的回顾与点评虽然布什总统的任期至 2009 年 1 月 20 日为止尚有两个多月，然而也基本可以对他八年任期的是非荣辱进行一番盖棺定论了。事实上某些迫不及待的史学家已提早为布什进行盖棺定论，其比较典型的评价有两点：即既“无能”，又“不幸”。讲他“无能”，如普林斯顿大学教授泽利泽(Julian Zelizer)所说，他在处理本土及外交政策上被视无能。他大力推动国家向右倾，并为了达至这目标而滥用行政权力，漠视民意。讲他“不幸”，如哈佛大学史学家凯勒曼(Barbara Kellerman)认为，是甚不幸的总统，任内发生九一一、卡特里娜风灾、金融危机，难免令他成为众矢之的。上述评价可能代表了相
4、当部分的民意，是否十分公允，尚未最终定论。然而在迄今所有各种纷繁的评价中，却大都忽视了一点：即布什的教育政策。而这有意无意被忽视的一点恰恰是布什八年总统任内最为耀眼的执政亮点。可以这么说，在美国建国以来包括布什在内的所有 43 届总统中，迄今没有一位总统在教2育政策上的成就可超过布什总统。他在任内亲自推动和主导通过的两项教育法律，奠基了 21 世纪美国教育改革和发展的纲领性文件。而在此过程中重塑而成的美国新的教育理念和教育政策更具有划时代的意义。如果说奥巴马的改变目前尚停留在口头上，实践证明，布什的教育政策却确确实实改变了美国。凡是亲身经历或熟知这一段历史的人，都深感布什的教育成就来自不易。八
5、年前，在世纪交替之际刚当选美国总统的布什，面对在全球经济冲击下日益暴露出的美国基础教育弊端，以迅即的行动和果断的勇气，摈弃党派之见和摈除利益集团的干扰，顺应民众改革的诉求和知识经济发展的要求，在整合各方利益和凝聚全民共识的基础上，在上任后不到一年的时间内，主导通过了具有深远意义的不让一个儿童掉队法 。首次以法律的形式确立了美国联邦政府在全国教育事务中的领导作用。而该法的颁布，也标志了美国全国性教育政策的正式形成。尽管在此成功中也凝聚有数位前任总统的努力积累，但布什个人的独特功绩是不可抹杀的。尤其是在美国这样一个历来不缺“民主” 、独缺“集中”的国家中，能取得这样的成果实属不易。为了能更好地衬托
6、此来自不易的布什教育政策的历史意义，也为了对其上述的评价提供事例佐证，更为了便于随后对奥巴马教育政策推出的背景有更好地衔接，笔者认为有必要先对布什教育政策产生的先期背景与过程作一简单的动态梳理，据此提供主要影响和制约美国教育改革和教育政策制定的因素。（一）布什教育政策产生的先期背景简而言之，自上世纪 60 年代中期以来，影响和制约美国教育改革和教育政策制定的因素主要集中在两点：一为联邦政府在全国教育事务中所扮演的角色与承担的义务；二为公立学校的地位与效率。可以说，自那以来的 40 多年中，美国两大政党和各利益集团之间的争斗与博弈基本围绕这两点而展开。1 美国联邦政府在全国教育事务中所扮演的角色
7、二百多年前，美国立国的先驱们在其设计的宪法中将教育列为各州管辖的事务。这一独特的机制在相当长的历史时期也运行良好，各方均遵循这一制度安排。期间联邦政府为了国家整体利益，在不同时期采取不同方式对各地教育事业予以一定的资助。例如，早期联邦政府通过莫利法案向各州提供土地资助其兴办农工学院；第二次大战时期制定退役军人重新适应法资助退役军人入大学学习；50 年代冷战时期制定国防教育法资助中小学和大学的数、理学科和科研、外语；60 年代的民权运动中制定初等和中等教育法资助有大量低收入家庭集中的学校和学区。仔细观察，联邦政府在以上各项行动中所扮演的角色仅限于提供资助，并未对各州教育有实质的参与和干涉。由于依
8、据1965年通过的初等和中等教育法美国联邦政府必须每年向各州教育提供数十亿至后来的上百亿拨款，因此，从尼克松、福特直到卡特，历届政府均借该法延期的机会，添加许多联邦专项教育计划，蚕食该法的特定经费。这种情况在民主党总统卡特任内尤为严重。据统计，到卡特离任的1980年，这3样的专项教育计划多达500个。这些计划严重扭曲了该法当初通过时为了资助处于不良境况中的贫穷儿童的初衷，严重扭曲了联邦政府对教育事务该起的作用。这种情况引起国会共和党议员和部分民主党议员的强烈不满。1981年共和党总统里根上台后即对此进行了拨乱反正。经过一系列调查，认定初等和中等教育法提供的拨款并未改善处于不良状态的贫穷学生的教
9、育机会，也几乎没能消除学区之间生均经费的巨大差距。他认为联邦政府慷慨地提供源源不断的经费只是面向现有的教育计划，满足了利益集团的需求，未能促进学校改革。批评这种只管投入不管产出的做法是错的。认为联邦政府对教育的不适当角色及过分干预已是造成学生学业成绩下降的原因。要求从根本上反思卡特任期内对教育无限制投入的效果，“将教育的领导权归还给各州，撤消联邦教育部”。并大幅度压缩联邦政府专项教育计划和削减联邦政府对教育的拨款。据统计，在整个里根8年任内，联邦政府对中、小学的拨款比例减少了约30%。尽管共和党里根的这些举措有其逻辑上的某些合理之处，然而却是提出得不是时候。因80年代正是美国开始迈入知识经济时
10、代，美国低质的中小学教育使美国举国上下感到了“国家处在危险中”。由此美国民众日益视教育为国家的重要事务，并支持联邦政府增加投入。加之利益集团的强力游说和抵制，致使里根想使联邦政府从教育事务中抽身而超脱于教育之外的企图未能成功。由于共和党总统里根在其8年总统任内一直主张联邦政府超脱于教育事务,同时又大幅度压缩联邦政府资助教育项目和削减教育拨款，在民众心中留下了不关心教育的负面形象。作为里根副总统的老布什身受其累，必须化大力气塑造一个不同于里根的新形象。因此，老布什在当选总统后，允诺要做一位“教育总统”，将教育放在首位。他抛弃了里根限制联邦政府参与教育的做法，主张联邦政府应运用其影响力促进教育改革
11、，制定学术标准和测试手段，通过给予各州更多灵活性和自主权换取他们承担更多的责任。由于老布什不遗余力地宣传他的教育政策，在一定程度上改变了公众对共和党的刻板形象。然而事与愿违，老布什上任两年后，他所推动的教育法案在国会内一件都没有通过。不仅受到把持国会参众两院的民主党议员的反对，也受到自己共和党议员保守派的反对。前者认为老布什的法案未能提供足够的经费，也未提供联邦政府对教育的进一步领导。后者指责他的法案中继续增设新的联邦教育项目，没有提及私立学校择校计划和学费减税计划。无奈之下，老布什决心转向体制外寻求支持。1989年9月，由老布什总统牵头召开了美国历史上首次由各州州长和企业界人士参加的共商教育
12、方针大计的第一次“全国教育高峰会议”。与国会保守态度相对照的是，包括当时克林顿在内的与会州长和企业界人士对会议的宗旨给予了积极的支持。会议的最大成果是与会者达成了制定全国教育目标的共识，一致认为教育改革的方向是应向注重提高学业质量和教育结果的方向推进。并在美国历史上首次由总统宣布了六条必须在2000年前达到的教育目标。这些目标表明了全国教育政策的重要发展，将教育的中心从注重投入和过程转为注重产出和结果，并使企业界和其它公民组织有机会有效地参与和影响联邦和各州的教育改革，从而使全国民众更关注4教育的问题。不幸的是，这样一个利国利民的教育改革法案在教师工会等利益集团及其代表党派民主党在国会的竭力反
13、对下，也未获通过。但老布什在任内的努力使共和党逐步转向中间立场，聚集全国包括各州地方势力和企业界的改革力量以及提高教育问题在全国事务中的中心地位，为90年代继续改革储备了改革的社会力量和扫除了许多障碍。1992年当选总统的克林顿虽然属于民主党，然而在理念上却不同于本党的极端派。早在80年代他担任阿肯色州州长时就以推动教育改革而赢得“教育州长”的称号，加之在不久前的全国教育高峰会议期间与老布什有过很好的合作，他们两人的教育理念是很相近的。他们都积极推动教育改革，主张加强联邦政府的领导作用，支持制定全国性的教育标准和测试，支持改变光投入而不顾产出的教育改革方向，主张各州、学区和学校要承担改进和提高
14、学生学业成绩的责任。克林顿在推行他的教育政策过程中也几经波折。在他第一任内，曾依靠他本党同僚掌控国会参众两院的有利时机，于1994年推动和主导通过含有上述原则内容的目标2000年教育纲要和授权延期的初等和中等教育法两项教育法律。虽然在某些条款上尚未规定有强制性，但整个框架为8年后确立的美国全国性教育政策打下了基础。然而，就在克林顿上述教育法律通过后的几个星期，共和党在1994年11月的国会中期选举中一举控制了参众两院。共和党一掌握国会，就在保守派大将金内奇的领衔下，对不久前由民主党主导通过的教育法律进行全面“反攻倒算”。主张废除不久前刚通过的目标2000年教育纲要和修改后的初等和中等教育法中的
15、部分条款、撤消联邦教育部、压缩联邦资助教育项目和削减教育拨款。这一攻防战的激烈程度极为罕见，处于守势的克林顿虽然不甘示弱，并也适当地进行反击。但在具体做法上，他也被迫做一些“丢卒保车”的让步和妥协，并对教育项目和经费作一些压缩和削减。但是共和党错判了形势，在90年代中期民众日益关注和支持教育改革的过程中，共和党的“倒行逆绝”是有违民意的。在这种“府院”之争相持不下的拉锯战中，自80年代下半年以来在美国教育改革中形成的两股主要改革力量：企业界和各州州长们登场了。他们不愿看到党派斗争断送教育改革的成果。1996年3月，主要由企业界发起的第二次“全国教育高峰会议”在IBM总部召开。第二次“全国教育高
16、峰会议”的召开和与会州长和企业界老总对教育改革的支持是对共和党倒退政策的有力遏制，也是对克林顿教育政策的强力支援。与会者通过了支持改革的共同宣言，呼吁各州继续制定高水平的学术标准，制定各种测试和评价标准，以及建立绩效责任制。由于1995-96年共和党在教育改革上的“倒行逆施”作为，使其在紧接着的1996年总统大选中付出了代价。基于两党对教育政策的广泛和激烈的辩论已将教育议题提升到全国事务的中心地位。1996年大选的首要议题虽然是经济，但教育议题已上升至民众关注的第二位。而且随著90年代信息技术的发展，经济问题的核心部分就是教育和人力资源问题，两者从未象今天联系得如此紧密。在这一有利形势下，克林顿毫无悬念的又一次赢得了大选。5自1996年共和党输掉大选后，共和党痛定思改，感到再也不能继续其过时的意识形态，在教育议题上违背民意，做唐吉诃德式的冲击。因此，从1997年至2000年克林顿第二个任期内，共和党调整了教育政策，向中间路线靠拢。其结果是两党在教育议题上的辩论从以往长期的
