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1、吴兴智 博士 副教授 浙江省委党校公共管理教研部,合法性危机与协商民主,一、合法性及合法性危机,1、合法与合法性 法制 法治 合法性 韦伯命题：韦伯将国家定义为一个“拥有合法使用暴力的垄断地位”的实体，这个定义对于西方现代政治学的发展影响极大。 合法性即政治系统使人们产生和坚持现存政治体系是社会的最适宜制度之信仰的能力。,2、合法性的来源,输入端口：权力的形成与统治地位 为何是你？（社会契约论） 运行端口：权力的运行与社会交往 你做了些什么？（分权与法治） 输出端口：治理的绩效与社会发展 你做的结果怎样？（安全与正义）,合法性危机就是合法性不足的问题，指社会大众对政治统治的信念产生动摇，对政治
2、体系的支持度下降，从而导致政治秩序出现紧张与冲突。,、合法性危机,如何看待乌克兰的克里米亚问题？,2011年9月，广东乌坎村数百名村民因土地问题、财务问题、选举问题对村干部严重不满，到陆丰市政府上访，形成震惊全国的“乌坎事件”,合法性危机的特征,从单个政权来看，危机的敏感性强，偶发的经济、社会或政治问题就可能导致政局动荡或政权更迭。 从世界范围内看，危机具有普遍性。 从表现形式上看，危机具有很强的爆发性，表现出较为广泛的政治冲突。 从深度上看，危机常常触及到政治秩序的核心和组织原则，甚至整个政治共同体的存在。,二、政府行政的合法性危机,、行政的合法性基础 政治与行政二分 、传统公共行政的合法性
3、危机 传统型权威。这类权威依靠“人们对古老传统的神圣性以及实施权威者的合法地位的牢固信念” 魅力型权威。它是以领袖人物的非凡才能为基础的。 法理型权威。这类权威是指建立在遵守正式制定的非个人专断的法规基础上的权威。,村支书的权力与权威,某县x村位于山区，距离县城40公里，属于贫困村。村民王x在外打拼多年后回村，为村里修建了公路、学校，开办了加工厂，成为村里德高望重的人，并连续多年被选为村支书。大家对他很信任，大事小情都要和他商量商量，村里一切事务基本都由他最终定夺。 2006年，该村东北的山林被开发为旅游点。王x以村委会决定的名义，在村口设立收费站，对经过该村的车辆征收污染费。后经政府多次交涉
4、才取消。 2008年，在该村的征地拆迁中，因对补偿价格不满，王x领导村民围堵开发公司。 2010年，王x因受贿和侵占征地费用等被逮捕。,、官僚制合法性危机,官僚制为何面临合法性危机 1、法律上的平等与科层结构 2、合理性，但鼓励盲目服从 3、组织理性，但不包括非正式组织 4、墨守成规与现代的突发事件 5、理性至上蜕变为规则至上 、民主危机,三、协商民主与合法性危机,代议制民主与当代政治民主的主体性嬗变 民主选举与分权制衡：近代政治民主的核心议题 在现实与理想之间：近代政治民主的危机与民主治理的兴起,危机之一,自由主义民主对公民参与的限制已经导致了公民逐渐对政府过程失去影响力，并最终导致当代精英
5、政治对个人自由的侵害。 日益庞大的官僚机构、政治活动的复杂性和专业化以及精英对政治议程的垄断严重压制个人的自由发展，扼杀了公民个人的积极性和创造性。,危机之二,强调领导者在政治体制中的作用，集中关注国家层面上的民主建构，忽略了公民个人的民主参与能力以及相应条件的培育 公民的“政治疏离”和“政治冷漠”降低了公民的政治信任感，预示着“民主政治的破产”。,危机之三,无视现实生活中存在的不平等现象，包括资源占有上的不平等、性别、种族、信息获取等方面的不平等。 这反过来在相当程度上阻碍了可以被合法要求的个人“自由和平等”。,协商民主概述deliberative democracy,deliberativ
6、e一词的基本含义包括审议、聚集或组织起来进行协商辩论、慎重的商议等内容。,“协商民主” 的涵义：,将协商民主看成是一种决策体制，或者说决策形式。 将协商民主看成是一种民主治理形式。 将协商民主看成是一种多元的联合体或政府形式。,（二）协商民主的理论渊源,协商理念和民主理念几乎同样古老 ，但“协商”和“民主”这两个词所代表的正好是两种无法相容的元素慎思与平等。,“慎思”：对直接民主的反思,平等的公民权利和直接参与是古典民主的核心,近代自由主义民主实践与共和主义的诘难,公民概念各不相 在个体与共同体的关系上的不同认识 对政治过程本质的理解充满着根深蒂固的分歧 对民主进程作用的不同理解 协商民主对自
7、由主义民主和共和主义民主的超越,1、合法性 协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，还基于集体的理性反思。政治决策的合法性来源不是预定的个人意志，而是它形成的程序，即协商本身。 2、公开性 通过使支持政策的各种理由公开化，就能够对这些政策的前提和含义提出疑问。有机会评论这种协商并指出可能的矛后或事实上的疏忽。公开性还深化了公共协商的普遍教育功能。,（三）协商民主特点,3、大众性 自由主义民主所主张的参与只是一种保障民主制度能够正常运行的最低限度的参与，忽略了公民大众的民主参与能力和政治参与条件的培育。协商民主则寻求一种大众的参与民主模式，强调自由、平等公民在对公共政治生活的广泛参与中进行对话
8、、讨论和审视。 4、多元性 协商民主的前提就是承认社会的多元性，承认不同的群体有着不同的利益、信仰和偏好等，并在此基础上寻求以对话的方式解决冲突或作出决策或促进沟通与理解。 5、程序性 社会合理的多元性必然会导致程序民主概念，它要求社会的民主机制只能通过集体决策的程序以及与公平过程相关的价值来体现。协商民主将程序看作决策获得合法性的规范性要求。,1、协商民意测验,参与者由随机抽样产生； 参与者具有科学代表性； 参与者人数较多（通常为几百人），组织规模较大； 在协商之前，向参与者送发说明材料让其充分了解协商议题的相关背景和信息； 小组讨论和大会讨论相结合； 参与者在协商前后两次填写民意测量表，比
9、较两次的差别可反映协商对参与者偏好的影响。,四、协商民主的实践模式,优缺点： 克服了传统民意测验的主要弱点：参与者只获得极少的信息，只有极少的时间来考虑一些被咨询的问题。在协商民意测验当中，协商讨论时间充分（一至三天），事先提供了详细的、公正的、中立的说明材料。 随机抽样产生的代表、开放式的程序和不拘一格的辩论使得协商的结果通常难以被操纵。在协商期间能够运用各种辩论模式，比如小组讨论，大会交流。最后也是最重要的一点是，协商民意测验具有科学抽样意义上的代表性。 但是花费可能会较大。另外，民意调查问卷的制作和分析需要一定的专业人士的参与，方能保证可靠、中立和科学。 适用情形：该方法一般适用于较大规
10、模的规划制定问题，适用于地方重大事项的决策。在需要解决有争议的问题时，该方法也特别有用，因为其一系列规范的程序可以避免对立看法的偏激化。,2、公民陪审团,公民陪审团由一个官方委员会创设而成，该委员会享有解释公民陪审团建议并按建议行动的权力。由委员会选择专家、证人并以随机抽样的方法选出陪审团成员。公民陪审团的集会和他们所讨论的议题将公布于众。当陪审团成员商议开始时，证人或具备专业知识的人士也被邀请到场为陪审团成员提供必要的讯息。最后陪审团将出具一份推荐报告给委员会。,公民陪审团的主要特点：,参与者由随机抽样产生； 参与者具有一定的代表性； 参与者人数较少（一般为1225人）或略微多些，可达到50
11、60人； 需要独立的受过培训的主持人或协调者的参与； 参与者进行会面商议要持续24天； 参与者在被召集之前能够得到书面的与议题相关的讯息； 参与者可以请教专家或者证人（通常由组织者指定），专家和证人可以在商议程序中提供特别的知识或经验； 商议所得的结果最终以正式的报告形式公开； 要公开说明为何要采取这样的建议或以充分的理由解释说明持异议的理由。,优缺点：,要求参与者像处理法律案件时一样进行激烈辩论，这样协商讨论的质量就会提高。这一方法所要求的参与人数相对于协商民意测验要少，协商可以更加深入和全面。同时，由于参与者在完成协商后提交的建议报告确实可知，这就能够对公共参与协商的效果有无真正达到公众参
12、与的目的和影响决策制定进行公正的评价了。 参与者和专家需要一笔不小的费用，但相对于协商民意测验方法要少。特别是当由志愿者团体组织成员参与时费用会减少很多。与协商民意测验相比，公民陪审团的人数少，参与面不广，而且它不搞两次民意调查，不能够声称其结果是在统计意义上代表某个社区的民意，但其技术性强，协商辩论层次高。 适用情形：议题相对比较清晰时，公民陪审团的协商形式就能适用。当在决策制定过程中碰到技术问题需要向专家咨询，同时又需要听取公民意见时，这种高层次的公民陪审方法较为有用。,3、专题小组,又称焦点组 由与议题有人 员组成 不同主体各有各的利益取向。专题小组讨论是作为制定计划的一种协商方法，它也
13、能同其他协商方法结合运用。如专题小组讨论能够作为计划制定的前置程序，以便于确定议程，然后可采用前述的公民陪审团或者协商民意测验的方法。,这种协商方法的影响力或结果并不覆盖全社区，它只涉及社区中的某一特殊利益的利益分配问题。参与者团体常常由当地的公共机构或非政府的中立机构指定。各种利益群体的成员也可参与到协商中来。 参与人数相对较少（最多不超25人）。 根据需要，专题讨论可以进行一次、多次或者有规律性的定期举行。 利益群体可以通过他们各自的参与人员向专题小组提供各自特殊的信息，而这对于大规模的协商方法来说不容易做到。 从各利益群体反馈得来的各种形式的信息或者书面材料可以再次反馈给委员会。,优缺点
14、：,充分掌握议题的相关信息，能在短时间内进入深入协商的状态。 由于该协商方法的参与人员带有既存的知识或观点，且不易退让或妥协，这就往往不能像其他协商方式那样展开充分的协商。 适用情形：能够适用于局部的、专业的、带有强烈个体或小团体利益要求的议题。它可获得各种利益群体的态度或观点，当采用大规模的民意咨询方式不能得到其满意的答案时亦可采用该方法。,4、镇民议事会,纽约郊区一小镇总共不到一百户人家，有个小图书馆。因为经费少，图书馆每天从早上九点开到下午五点，只有两个半职管理员。镇里小学有三十多个学生，下午两点放学，放学后学校关闭。小学生没有去处，多数在图书馆活动。然而，五点关门后学生又没了去处。 镇
15、长请居民到议事厅开会。大家提两种意见：让小学延长时间或让图书馆延长时间。镇长让财务长报告两种选择的费用，结果发现延长图书馆开放时间每月省差不多一千美元。于是，镇长提议延长图书馆开放时间两小时。一个华裔居民提议将开放时间改成从十一点到晚七点，不产生费用增加。于是，大家又对该提议进行了讨论。学生表示宁愿留在学校里玩，那儿有球场。最后，大家意见难以统一，进行投票，决定将学校开放到晚上七点，但两点钟后由家长们派值班代表管理，校方不负责两点钟后的活动和风险。家长们自行推选了课后管理负责人，不领工资，大家轮班。随后制定了执行细则。该华裔的建议没被采纳，但得到了大家热烈的掌声。,以社区居民为主，主要探讨辖区
16、内部共同事务 有时通过表决的方式做出最终决定 参与主体具有开放性特征 特点：参与人数适中（一般为10到30人）、参与者彼此熟悉、商谈事项具有针对性、利益相关性、成本较低,5、大规模的协商大会,亦称21世纪城镇大会 采用小组协商讨论同计算机联网技术相结合的方法。各小组将各自讨论的结果输入电脑，然后这些信息将用电子数据的形式传输给主题中心，由该中心综合各小组的讨论结果并将该总结后的结果展现在大屏幕上。 每个参与者都要提交他们个人的偏好意见，其中重要的问题将被优先考虑。,优缺点：,此方法运用当代电子技术进行大规模的民意咨询和协商讨论，参与面十分广。 但该方法成本高、费用大、技术要求高。 适用情形： 在城市一级对城市重大发展计划或重大问题上需要广大市民协商咨询时可采用该方法。在会议过程中，让公民充分发表意见，并通过计算机技术处理，立即综合各种看法和它们的优先性排列。,五、协商民主的意义,1、为民主政治提供新的合法性基础 2、公民文化的培育（意识、能力、政治认知、包容心） 3、有助于决策质量的提高（信息、决策的可接受性） 4、公民道德素质
