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1、环境风险管理体系来自美国的启示胡涛、朱力/WWF-China科学与政策创研中心一、美国的经验与教训美国工业化时期也曾有非常严重的污染事故，也曾有非常惨痛的环境风险管理教训。例如，宾夕法尼亚州多诺拉空气污染事件。多诺拉小镇位于当时的世界钢铁之都匹兹堡市南边30公里处，有居民1.4万多人。1948年10月2631日的烟雾事件导致小镇中6000人咽喉痛、流鼻涕、咳嗽、头痛、四肢乏倦、胸闷、呕吐、腹泻等，其中有20人很快死亡。再如，洛杉矶光学烟雾事件。1952年12月的一次光化学烟雾事件中，洛杉矶市65岁以上的老人死亡400多人。1955年9月，由于大气污染和高温，短短两天之内，65岁以上的老人又死亡
2、400余人，许多人出现眼睛痛、头痛、呼吸困难等症状。甚至在海外，美国的企业污染事故也时有发生。1984年12月3日，印度博帕尔市的美国联合碳化物属下的联合碳化物（印度）有限公司的一所农药厂发生氰化物泄漏，造成了约2万人死亡，55万人受到不同程度伤害，其中近4000人严重受伤或永久致残。多诺拉空气污染事件在上述的严重环境污染事件的推动下，美国不断地吸取教训，自20世纪60年代开始制定了大量应对污染的法律。除了清洁空气法、清洁水法等法律都规定了无过失责任原则外，美国在环保法律中普遍规定了环境污染损害责任。1976年的资源保护和赔偿法（RCRA）是第一部要求有害物质加工、存储和处理等经营活动的许可证
3、持有者须提供经济赔偿能力证明的环境法律之一。根据这些规定，上述企业的经营者、所有者必须提供证据来证明对于经营过程所导致的环境损害，企业有经济能力进行物质清污，并赔偿受害者的身体伤害以及财产损失，企业须保持有效证明30年。特别是1980年的综合环境反应、赔偿与责任法（CERCLA），亦称超级基金法。该法明确规定了排放至环境中造成环境事故的有害物质的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他治理要求，建立了完备的有害废物反应机制、环境损害责任体制等，成为环境污染民事诉讼的有力武器。美国超级基金法的另一个特点是污染责任的无限追溯。该法规定了对于特定的场地污染责任人具有无限期的追溯权力，对找
4、不到责任者或责任者没有修复能力的，由超级基金来支付污染场地修复费用。该法还为可能对人体健康和环境造成重大损害的场地建立了“国家优先名录”（NPL），每年更新2次。同时，为保障超级基金制度的实施，又补充制定了一系列配套行动计划以强化和促进该制度的实施。1986年的超级基金法案的补充与再授权还规定超级基金的经费主要来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税、环境税，常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收人等也是超级基金的部分来源。环境污染与安全责任的缺失，恰恰是我国环境风险管理体制的最薄弱环节。正是由于没有严格的环境污染与安全责任追究制度，导致了漳州古雷PX在20
5、13年7月30日爆炸后，今年4月6日再次发生爆炸。如果我国的环境管理体制与法规制度建设没有完善，那么漳州古雷化工园PX项目仍可能有第三次爆炸，大连、宁波、彭州的PX也有可能爆炸。美国的经验与教训作为前车之鉴值得我们认真总结与学习。比较我国目前的环境风险管理现状，美国在管理环境风险与处理污染与安全事故方面的立法、执法与管理，对我国有很多启示。二、美国的环境风险管理制度对我国的启示比照我国针对环境事故的风险管理，美国的管理经验至少有以下几方面值得我们借鉴:1、启示之一：应尽快立法，制定我国的污染事故责任与赔偿法，建立健全污染事故赔偿机制，特别是要明确各方责任，法律条款要具有可操作性。美国在环境立法
6、上，对责任界定的十分明确，条款规定详细，可操作性强，这是其环境管理体制的坚实基础。责任清晰界定：包括立法、司法和行政三大部门职责的界定。- 国会是立法机构，负责立法，并及时修订法案，监督行政当局的执行效果和案件处罚合理性。- 司法部门承担的责任，主要是事故发生后，检察院展开司法调查，并根据多部法律提起诉讼，法院进行独立审判，避免行政及媒体干预。- 行政当局包括联邦政府（主要是环保署负责具体工作）、州政府、地方政府三方。环保署代表联邦政府负责全面管理，事先对潜在的、可能造成污染事故的危险废物污染源进行普查，列出污染源清单，并及时向全社会披露。对高风险行业，如石油化工行业，征收特殊的税款。针对发生
7、的污染事故，环保署有权责令其清理和修复受污染区域，并对其进行罚款；州及地方政府，彼此间相互监督与制约，防止污染蔓延到其它州，并成立专业的执法队伍，消防与污染事故联合执法。对于高风险行业，州及地方政府的职责在于维护好一套完整的运行管理体系，并开展有效执法；如果发生了污染事故，污染事故的责任人一般主要是企业。因此，对于企业（业主）而言，土地、水域的拥有者或操作者必须进行风险管理，制订预案，否则将面临污染后的巨额罚款。同时，还要买污染事故保险，以应对事故赔偿。另外，对于一些案件的判罚，若行政当局认为依据法律处罚力度不够，可以向国会报告并提出处罚意见。同时，国会也会对所有案件的处罚进行监督，以确保案件
8、处罚的合理性。我国现有环境风险管理法律，多分散于各单行法中，尚未形成一部独立、综合的环境风险管理法律。此次漳州古雷化工园PX项目的爆炸，又因环境牵扯面较大，涉及部门较多，法律中原则性的要求较多，明确性和可操作性的条款欠缺，如各方责任不清晰，赔偿主体、客体及标准等规定的不明确。之前的海上溢油事故，如依海洋环境保护法规定，具有索赔权的主体是“行使海洋环境监督管理权的部门”，而目前符合这一条件的部门有5家，海上污染事件发生后，到底该由哪个部门负责提出索赔？法律没有明确规定。而海洋污染事件具有复杂多变的特点，遇到具体案件再作行政职责划分显然不合适。在美国，污染事故发生后，通常保险公司可以先期支付临时性
9、保险金；CERCLA法案也允许联邦政府先行支付清理费用，清理完成后再通过诉讼等方式向责任方索回相关费用。若企业破产或找不到责任人，可由政府的超级基金来实现公共支付功能。超级基金是美国联邦政府根据CERCLA法案成立的，通过对高风险行业征收特殊税款，以及对企业污染进行罚款，获取基金来源，旨在解决被弃或无人照管废物丢弃场所的废物问题。在确定各方责任方面，CERCLA实行“可追溯的、严格的和连带多方”责任。在确定法定责任时，其不考虑污染方在废物处理过程中的实际程度。如果损害是不可分的（一般情况如此），任何一个潜在责任方则可能对于全部赔偿数额完全负责，而不管其个别责任实际有多大。如果一方责任人承担全部
10、清污和赔偿费用，可以起诉其他潜在责任人，责其共同分担。司法系统，则比较积极地审理环境案件，通过司法认定的赔偿，对企业会有很大的影响。即使它不先去承担责任，最后也难逃被法院判处巨额赔偿的结果。因此，美国约80的环境案件是通过民事赔偿解决的。民事赔偿必须满足两个条件，一是与违法者所获利益相当，二是处以附加罚款以阻止类似行为再次出现。所以，违法企业往往面临着巨额罚款，甚至濒临破产，这是企业不得不履行责任的一个重要约束。同时，也基于潜在责任人的明确界定，美国的污染事故赔偿，多数由企业承担（据统计，约70%），少部分事故，如企业支付不起赔偿、破产或找不到事故责任人，则由超级基金赔偿。目前我国环境污染事故
11、大都由政府和社会买单，责任追究主要以行政处分为主，少有法律制裁。法院一般不支持多方提出的民事诉讼，而通过对污染肇事者一次性罚款加以解决。一次性而非累积的罚款，很难对企业尤其是大企业起到约束与惩戒作用，而且罚款的额度非常有限。如中石油曾引起松花江水污染的问题，虽然原国家环保总局向吉林石化开出最高额度100万元的罚单，但这个数目对企业而言，如“九牛一毛”，根本起不到惩戒作用，也远远无法补偿事故实际造成的污染损失。由于存在严重的制度缺陷，无论是直接受害人的经济损失，还是污染导致的间接损失，目前都无法从行政罚款中得到全额赔偿。在墨西哥湾漏油事件中，美国政府要求的赔偿名目如下：堵漏措施、拯救野生动物、保
12、护海岸线以及补偿生计受到影响的墨西哥湾居民。同时，还要求BP出资200亿建立赔偿基金。这些都是政府代表公众利益而做出的努力。立法部门针对法律规定的赔偿额度上限，着手考虑进行修改，以保证赔偿损失；司法部门已经展开了司法调查，将根据多部法律提起诉讼。因此，从立法层面，我国应当为建立和实施环境污染事故责任追究和赔偿机制，提供法律依据，起到惩戒违法和补偿损害的作用。事故承担从政府和社会转向企业；从行政处分为主，转向法律制裁为主。我们建议：在环保法、侵权责任法的基础上，全国人大应尽快制定污染事故责任与赔偿法，即中国版的CERCLA，明确各部门的职责和分工，明确各责任方的责任与义务，条款制定准确、具体，增
13、强其可操作性。只有这样，才有可能制止类似漳州古雷化工园PX项目的再爆炸。2、启示之二：与时俱进，及时修法，随“需要”不断修订完善。立法及时，修正及时是美国管理环境风险的又一保障。法律规定：只要有国会议员提出修正法律的议案，即使只针对某一项条款，国会都会迅速组织研讨，并推出法律的修正案。当对个别条款的修正案达到一定程度之后，国会就会梳理所有零碎的修正案，对法律进行一次完整的修订。即，美国法律的修订是一个不断修补、逐步完成的过程，其优点在于对不适合的条款能够及时修订，及时生效，而不必等到一部系统地修改后的法律出台，保证法律的实效性和与时俱进性。美国对2010年BP漏油事件的赔偿额即是一个典型案例。
14、根据美国现行法律，近海漏油事故的经济赔偿上限仅为7500万美元（清理费用另计），但这对于墨西哥湾漏油来说，显然不够。美国国会提出了修订该法律条款的议案，旨在取消对漏油事故责任方的赔偿上限；而BP在政府的压力下也同意出资设立200亿美元的赔偿基金。在我国的司法体系中，针对个别条款而修订法律的案例十分罕见，有时则由最高法院“越俎代庖”给出该条款的司法解释，而不是全国人大都相关的法条进行修订。现行的一些法律法规由于历史的局限，很难完全适应当前实际需要。最典型的首推1989年制定的环境保护法，其内容早已不能适应现实需要，甚至跟后来制定的单行环境法相冲突。作为环境保护的主体法，已起不到促进环境管理和保护
15、事业发展的作用，反而成为其前进道路上的“绊脚石”。直至今年2015年1月才终于实施了新的环境保护法。因此，应借鉴美国的法律修订模式，不需要等到对法律的全文修订草案提出之后再研究，在某些条款甚至某一条较重要的条款需要修订的时候，即可由全国人大进行可修订性研究，以此缩短修订周期。最重要的是，能够尽快推出适合的法律条款，真正发挥其法律效力。3、启示之三：尽早推出强制环境污染责任险在CERCLA法里，美国针对有毒物质和废弃物的处理所可能引发的损害赔偿责任，则实行强制保险制度。我国的环境保险业发展缓慢，缺乏内在的动因。我国的环境污染保险始于2007年，原国家环保总局和中国保监会下发关于环境污染责任保险工作的指导意见，要求各地在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作，并提出“十一五期间初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度”和“到2015年环境污染责任保险在全国范围内推广”的目标任务，随后在湖南、江苏、湖北、上海等省市开展试点。但石油、石化行业并没有纳入这次承保。原因在于：过低的惩罚性经济责任，使其认为可自行解决污染赔偿问题；而对赔偿限额很大的污染损害，则担心
