《083转变政府职能的若干思考 .pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《083转变政府职能的若干思考 .pdf（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、关于转变政府职能的若干思考 沈 荣 华 内容提要:政府职能属于社会上层建筑领域,随着社会经济基础的变化,转变政府 职能具有客观的必然性。本文针对政府在市场经济中角色的转换与职责、 功能的 变化,着重论证了政府职及其能转变的内容界定、 方向设计与目标定位,从而阐明 转变政府职能对我国经济体制改革与政治体制改革的重大价值。 关键词:政府职能;体制改革 一 在现代国家中,政府职能与社会经济发展密切相关。在长期的历史发展进程中,由于社 会经济基础的演变,政府职能总会随之不断发生变化。同时,由于不同的社会环境和社会结 构,政府职能也会表现出不同的体系,具有不同的特色。 近代意义上的政府产生于资本主义经济
2、基础和结构之上,但是,在资本主义发展的不同 阶段,其政府职能并不完全相同。在早期自由资本主义阶段,政府主要承担 “守夜人” 的角 色,很少干预经济生活,“自由放任” 是当时奉行的信条,人们普遍认为 “管得最少的政府,就 是最好的政府” 。进入垄断资本主义以后,“看不见的手” 一度失效,政府职能从自由放任转 向国家干预。1933年美国总统罗斯福实行 “新政”,政府职能表现为对整个社会经济生活的 大规模干预。70年代出现的 “滞胀”,则表明资本主义国家政府的干预性职能又走过了头, 于是,各主要资本主义国家又对政府职能开始进行重大调整,从 “看得见的手” 发展到 “有限 制的适度的国家干预”,即市场
3、机制与国家干预这两只手的结合。一直到现在,西方主要资 本主义国家的政府职能还在作继续的调整。世界各国的经验表明,政府职能设计的合理和 优化,直接关系到社会经济的可持续发展。 对于我国而言,在计划经济体制下,政府职能带有“全能主义”特点。具体表现为行 政权力对社会进行全方位的渗透,直接干涉到社会的每个角落,权力运行过程中以命令 服从为主要形式,带有很强烈的“人治”色彩。随着计划经济体制向社会主义市场经济体 制逐步转变,中国社会开始转入一种过渡性状态。在政府职能配置上,呈现出传统计划经 济体制下的政府职能和社会主义市场经济体制下的政府职能同时并存的“双轨制” 。在 “双轨制”状态下,由于计划经济体
4、制的弊端和新体制的稚嫩,使得我国政府职能的转变 45 明显滞后于整个改革事业的进程,逐渐成为制约中国进一步发展的“瓶颈” 。在“双轨制” 状态下,由于政府对全社会变化中的经济和社会活动的适应性较差,宏观调控能力也比较 弱,而对微观活动却仍然在很多领域里管得过死,从而影响了社会组织的自主性和活力, 削弱了中国的“社会资本”,再加上有些地方政府还参与资源分配的争夺,造成政府角色 的错位。这就直接影响到社会主义市场经济体制的健全和完善,扭曲了行政权力公共性的 本质属性,使整个政府职能系统处于紊乱无序的状态之中,从而构成了现代化进程中的一 种深层次障碍。 因此,目前我国正在进行的以转变政府职能为核心的
5、行政改革具有双重任务。一方面 因社会生活需要,行政权力在继续扩张,政府需要承担更多的职能;另一方面要改革原有的 行政体制,对政府的作用空间、 涉及领域以及权力行使方式都实施全方位的变革。因此,就 我国而言,转变政府职能具有更丰富和复杂的内涵。要把我国的政府职能转变到位,以适应 社会主义市场经济的需要,必须将其与巩固、 发展社会主义市场经济以及健全、 完善社会主 义法治结合起来,这是历史的结论,也是社会发展客观规律使然。 二 政府职能可分为基本职能和具体职能两大类,基本职能主要是指阶级统治职能和社会 管理职能。对于政府的具体职能,西方学者见仁见智。约翰 穆勒在其政治经济学原理 一书中,将处于资本
6、主义上升时期的政府职能分为必要的政府职能与可选择的政府职能, 其中,必要的政府职能包括保护人身与财产的安全、防止和制止暴力和欺诈,以及增进普 遍福利。而可选择的政府职能主要是指命令式干预或非命令式干预。为适应西方资本主义 进入了垄断阶段以后的需要,英国经济学家庇古在福利经济学一书中指出,政府应该 广泛干预社会经济。而凯恩斯则是政府干预理论的集大成者,他认为,政府不仅要对市场 失败的方面进行干预,而且对于市场成功的地方也需要政府保护。他指出,政府不应该再 是社会秩序的消极保护人,而应该是社会秩序与生活的积极干预者。但与此同时,始终有 些学者坚持自由主义的理论倾向。例如,弗里德曼就反对政府过分干预
7、社会经济,他认 为,政府的职能是相当有限的,主要是维护纪律秩序,规定财产权内容,制定市场游戏规 则,补充私人慈善事业和对缺乏能力的人的照顾。德国弗莱堡学派认为,在“社会市场 经济”中,政府的职能既不能像计划经济中那样配置资源,调节经济,也不能像凯恩斯主 义所主张的那样,运用经济政策干预经济,而只是维护市场经济的秩序,就像在足球比赛 中那样,政府仅仅作为裁判员维护比赛秩序,绝不是作为运动员参加比赛。科斯在社会 成本问题一文中提出,政府的职能一方面是维持明晰的产权,另一方面是干预产权不易 界定或界定不清的经济领域,以尽量减少交易费用。布坎南在自由、市场和国家一书 中指出,政府的职能主要就是设法将社
8、会磨擦的系数和交易费用降低到人们认可的范围。 资本主义国家原准备通过政府介入、加强国家干预来弥补市场缺陷,但是,用来弥补市场 缺陷的政府职能并非完美无缺。人们原指望政府能够办好市场办不好的事情,结果却发现 政府干预反而降低了经济效益和社会效益,于是,西方出现了一种“政府失败”理论。但 是许多当代学者都认为政府应该在更广泛的领域里有所作为。例如,世界银行现任副行 长、原克林顿政府经济顾问委员会主席约瑟夫 施蒂格利茨在1997年底世界银行的一次大 55 关于转变政府职能的若干思考 会上指出,政府应具有六项作用与职能: 11 促进教育; 21 促进技术进步; 31 支持金融部 门; 41 进行投资基
9、础设施和制度的建设; 51 防止环境恶化; 61 建立和维护社会保障 体系。 我国学者关于政府职能的认识也是众说纷纭。有的学者主张政府的职能主要是促进经 济增长、 保持经济稳定、 实现经济公平。有学者认为,政府的职能主要是维护制度条件、 创造 基础条件、 校正日常条件、 稳定社会条件。还有学者提出政府职能体现于政府所承担的五种 角色,即调控人角色、 公益人角色、 管制人角色、 仲裁人角色、 守夜人角色。笔者认为,在社会 主义市场经济条件下,政府的职能主要有以下四个方面: 第一,政治职能。这是指政府以强力为后盾,防御外敌的入侵,维护国家主权,镇压敌对 势力的反抗,制止和打击不法分子的破坏,建立和
10、完善有利于现行统治的政治秩序,维护政 治稳定。 第二,经济职能。这是指政府促进社会经济发展和进步,提高社会生产力水平,提高人 民生活水平和综合国力的职能。当前,在世界现代化进程中,政府的经济职能已成为各国政 府最重要的职能之一。就我国而言,经过改革开放,在建立社会主义市场经济的过程中,强 化政府对经济的宏观调控职能就显得更为重要。从新加坡、 韩国等一些新兴工业化国家和 地区的经验来看,发展中国家要想在短时间内走完发达国家用二三百年走过的道路,必须强 化政府的经济职能。 第三,社会管理职能。这是指国家具有管理社会公共事务,维护社会公共秩序,发展社 会公益事业的职能。我国在建立健全社会主义市场经济
11、过程中,将进一步明确政府的社会 指导员和服务者角色,培育和完善各类社会团体和中介组织,积极有序地推进基础设施建 设,完善市场的信息机构,加强信息引导,以创造良好的经济和社会发展环境。 第四,文化职能。社会主义市场经济体制并不是仅以发展经济、增长物质财富为目标。 我们的目标是“集中精力把经济建设搞上去,同时,要围绕经济建设这个中心,加强社会 主义民主法制和精神文明建设,促进社会全面进步。 ” “把我国建设成为富强、民主、文明 的社会主义现代化国家。 ”这是一个内涵丰富的目标体系,这就要求政府在不断提高社会 生产力发展水平和增强国家经济实力的同时,大力提高全社会的精神文明水平,这是市场 经济条件下
12、政府文化职能的重要体现。另外,我们还必须清醒地认识到,市场经济的发展 会对传统文化事业产生巨大冲击,也会对现代文化的发展带来正负效应,这就使政府的文 化职能变得艰巨而复杂。因此,在建立市场经济体制过程中,政府如何实现文化职能,制 定正确的文化、教育和科研政策并完善相应的法律法规,确是一个需要认真思考和对待的 问题。 上述四个方面仅是政府职能的最基本内容,也是主流理论的传统概括。问题是在社会 主义市场经济条件下,政府职能的内容必须法治化,转变政府职能也必须法治化。然而,上 述政府职能体系却缺乏法治成分,于是,有的学者在政府职能体系中增加了法治职能。笔者 对此不敢苟同。市场经济体制和计划经济体制下
13、的政府职能的最大区别之一在于是否法治 化,计划经济体制下政府职能的最主要特征是人格化和行政化,以往行政体制改革人治化和 转变政府职能随意化,其重要原因即源于此。要使政府行使职能依法进行,就必须将法治作 为市场经济条件下政府职能的一个必要参照指标,它是实现政府职能的一种方略和状态,而 不能视为其中的一个组成部分。 65 政治学研究 1999年第4期 三 政府职能是指政府(狭义上的)在行使行政权的过程中管理职责与功能的统一。因此, 政府职能的转变就是指政府的职责与功能的转换、 重组与优化。当前,实现政府职能的转 变,主要旨在使政府能适应我国从计划经济向市场经济的历史性转变,通过完善政府职能的 再设
14、计,实现行政的创新,以推进有中国特色的现代化建设事业的发展。 实现这种转变:其一,意味着政府职能的性质和内容的转变,即变计划经济体制下政府 所承担的直接经营管理的职能为社会主义市场经济体制下间接调控的职能,变微观管理为 主为宏观控制为主,变纵向管理为主为横向协调为主,变指挥命令为主为调节服务为主。在 此基础上,完成由 “无限政府” 向 “有限政府” 的转变,并建立富有成效的法律调整机制,进而 把整个社会生活纳入法治的轨道。在计划经济体制基础上构筑的人治体系,导致了政府职 能的无限性,而在市场经济体制基础上构筑的法治体系,将使社会摆脱单纯的偶然性与任意 性羁绊,合理整合国家与社会、 政府与公民的
15、相互关系。具体地说,就是将属于地方的权力 下放给地方,中央政府只管计划指导、 宏观调控,充分调动中央和地方两个积极性;将经营权 归还给企业,让企业自主经营,使它真正成为市场经济的主体;将原有的一部分政府职能放 权于社会,培养社会的自治能力。 其二,意味着政府职能的实现方式的转变。政府是一个严密的组织系统,其权力的行使 应该符合一定的原则和规范体系。但是,当前由于一些制度尚不完备、 法律体系又不健全, 使政府的权力变得不确定,以至于在一定时期内,部分政府部门在履行职责时,滥用手中的 权力,例如,把本该属于无偿服务的项目变为有偿服务,把本不该属于审批或不属于本部门 审批的事项,也要硬性纳入审批的范
16、围,其后果必然导致政府管理方向和管理行为的扭曲。 要缓解这种不确定,就必须依靠法律。这种对各级政府权限的法律限制,意味着将不同政府 机关之间的分工与制衡关系制度化、 法律化,也意味着政府职能的内容、 行使范围、 运行方式 等,都必须法制化,凡是超过法律规定的权力都是非法和无效的。这种转变,是市场经济发 展的需要,是社会现代化的需要,是管理科学化、 民主化的需要,更是为了有力地保障公民的 自由权利,推动社会文明的进步和发展的需要。 其三,意味着政府职能中经济管理手段的转变,即由以行政手段为主转变为行政的、 经 济的、 法律的等手段相结合,其中又以经济手段为主,变单一行政管理为法律、 经济、 行政等 手段相结合的综合管理。而且,随着社会生产力和科学技术的迅猛发展,社会分工越来越 细,新的领域日渐增加,政府的社会经济管理职能将增加新的内容,管理的手段和方式也必 须随之。 其四,实际上也就是意味着政府能力的增强与提高。所谓政府能力,就是指政府能不能 制订一个切合实际的政策,能不能有效地推行和贯彻这种政策,能不能持续稳定地将这种政 策引向深入的能力。衡量政府能力大小强弱的标准有二:一是政
