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1、深圳城市规划“一张图” 的探索与实践刘全波 杨成韫1 引言深圳学习、借鉴香港先进的城市规划管理经验，逐步建立起了以法定图则为核心、较为完善的规划编制体系及规划管理体制。随着信息化建设工作的稳步推进，逐步建成了规划实施与管理的技术支撑平台，为推动深圳的高水平规划、高标准建设和高效能管理奠定了良好的基础，发挥了重要的作用。但是，现有的规划管理存在着与发展需求不适应、不协调的问题：第一，规划成果相互冲突。据不完全统计，1998 年以来，我市共完成各类规划研究成果 1270 项，其中规划设计类 900 项，研究类 370 项。规划成果类型、层次、版本太多，由于缺乏有效的技术手段和严格的审查协调机制，以
2、致部分地区不同规划成果之间出现冲突，规划的权威性受到严重挑战。第二，信息缺乏有效组织和动态维护。一方面，虽然我们的信息系统功能很强大，数据种类非常多，信息量非常大。但是，由于缺乏有效组织，系统图层太多（500 多个），面对海量信息，管理者无所适从！另一方面，大量规划成果“ 散落民间”，成果的有效性、完整性得不到保证。第三，信息沟通渠道不畅。目前系统主要面向规划管理部门，规划设计单位通常难以直接获取详实准确的基础资料和规划成果。信息不对称，直接影响了规划编制成果的质量。为进一步提高规划管理水平和工作效率，迫切需要加强信息化建设，建立有效的机制，加强规划成果管理，提高规划编制质量和成果使用效率。2
3、008 年 6 月，深圳市规划局正式启动城市规划“一张图”工作，确定三年内完全实现全市城市规划“一张图” 管理的战略目标。计划按三个阶段开展规划“一张图” 建设工作：2008-2009 年为探索阶段，主要是开展城市规划“一张图”管理体系综合研究，制定“一张图”管理办法，建立相关工作机制和技术规程，改进规划信息组织及信息系统。以光明、龙华、大运、坪山四大新城为试点，为全市规划“一张图” 建设工作探索经验。2009-2010 年为实践阶段，重点开展全市道路交通、公共设施和市政设施规划整合，以及光明、龙岗、坪山、盐田等地区以法定图则为核心的规划整合工作。2010-2011 年为收官阶段，重点开展宝安
4、、南山、福田、罗湖等地区规划整合，以及规划“一张图” 动态维护工作。随着法定图则大会战结束，全市基本实现法定图则全覆盖，基本建立全市城市规划“一张图”。本文结合项目工作成果，简要介绍我们对城市规划“ 一张图”的认识和体会。2 法定图则是 “一张图”的核心2.1 “一张图”定义目前，国内许多城市都在开展城市规划“ 一张图”工作，虽然名称可能不尽相同，但有异曲同工之妙。什么是规划 “一张图”？可能每个城市规划工作者心中都有不同的答案。我们曾经在规划局内部做过问卷调查，答案“五花八门” 。但有一点是共同的，那就是“一张图”并不是狭义的“一张图纸” 。更多的人认为“一张图”应该是一种工作机制或制度，或
5、者是一个工作平台。结合深圳的实际情况，经过综合研究，我们给出深圳城市规划“一张图” 的定义是：“ 以现状信息为基础，以法定图则为核心，系统整合各类规划成果，具备动态更新机制的规划管理工作平台”。空间上，“一张图 ”是基于统一地理坐标系的、空间连续的全市域规划信息集合，在信息系统中可进行叠合显示、分析和检索；时间上，是具备动态更新机制，能够及时、准确反映最新城市建设现状、地籍信息、审批信息以及基础地理信息的“现状图” ；全面反映最新、有效规划成果的“规划图” 。2.2 “一张图”总体框架深圳城市规划“一张图 ”包括三层一库，即基础层、核心层、管理层和规划成果库。法定图则是 “一张图”的核心，也是
6、“ 一张图”规划整合的平台。（1 ）基础层：包括地籍、建设现状和基础地理等现状信息。（2 ）核心层：包括法定图则、空间控制等规划信息。空间控制包括全市层面的各类控制线（基本生态控制线、基本农田保护区、黄线、蓝线、橙线、紫线、高压线等）和局部地区城市设计、详细蓝图空间控制要点。（3 ）管理层：包括规划编制动态、规划审批、规划调整和规划整合等信息。规划编制动态信息主要指法定图则、城市更新专项规划、城市设计、详细蓝图、交通市政规划等各类规划的编制动态；规划调整信息指规划审批过程中涉及的对已批规划的调整信息以及在编规划范围最新规划审批信息；规划整合信息指以法定图则为核心，对已批准的各类城市规划成果进行
7、整合，所暴露的矛盾与问题的分类汇总信息；图则调整信息包含二方面内容：图则修编及个案修改信息。（4 ）规划成果库：包括综合性规划、专项规划等规划成果信息。3 机制建设是 “一张图”的保障为保障规划“一张图 ”建设与管理，建立一套完备的综合管理体系。从机制制度层面，制定 “一张图”管理办法，明确处室、管理局、发展研究中心以及信息中心在“一张图” 建设和管理工作中的职责分工、相关事项的处理协调程序；从技术层面建立相关标准、规范，完善技术标准体系。 3.1 理顺管理工作机制“一张图”管理机制主要包括以下四个方面：一是规划编制协调机制。通过“一张图”平台，开展“一张图”校核审查，实行规划编制全过程技术管
8、理，确保在编规划与已批规划以及审批项目之间相互协调，保障规划成果的质量。第二是审批信息反馈机制。明确审批部门信息反馈职责，保障规划许可和审批环节对法定图则等规划的调整内容能及时反馈到“一张图”平台。第三是规划实施评估机制 。通过“一张图”平台，对规划实施进行动态监测，及时协调规划编制与规划实施之间存在的矛盾，逐步实现规划编制和实施的一体化管理。第四是动态更新维护机制。明确基础层、核心层、管理层和规划成果库动态更新内容、程序和部门职责，保障“一张图” 能及时滚动更新。3.2 建立和完善技术标准目前，深圳基本形成了以深圳市规划标准与准则和深圳市城市规划编制技术规定为主干，相关规划编制技术文件以及行
9、政程序性补充规定为重要内容的技术标准体系。但是在规划成果管理以及对现状调查和基础资料应用等方面，仍然缺乏统一的技术标准。要实现 “一张图 ”管理，必须从技术标准上加以改进和完善。通过“四大新城”试点，在总结经验基础上，我们完成了一张图规划梳理整合技术规程 、现状调查与更新技术规程和城市规划成果数据格式及制图规范。未来还需要制定各类规划成果审查、验收规则及标准；各类信息入库、出库审查、审核制度以及“一张图” 维护操作细则。4 规划整合是 “一张图”的重点规划“一张图” 不是简单地将规划成果拼合在一起，它是通过“一张图”的工作机制，梳理各层次不同规划成果，暴露其与法定图则的冲突和矛盾，按照规划整合
10、原则和程序，解决矛盾，使之形成协调的统一整体。规划整合是“一张图” 的重点，关乎“一张图” 工作的成败。为此，我们制订了“一张图” 规划梳理整合技术规程。4.1 整合内容按图则边界衔接、控制线、土地利用、公共配套设施、道路交通、市政工程、地名七个方面内容，对法定图则落实相关规划的主要控制性内容进行校核分析，暴露、发现矛盾，提出处理建议。4.2 整合原则为统一规范规划整合工作，我们制订了规划整合总则以及一系列具体内容的细则。已批法定图则是“一张图” 的核心，是实施规划管理的直接法律依据。通过局技委、图则委审查的法定图则草案，作为实施规划管理的重要参考。（1 ）法定图则应落实城市总体规划、组团分区
11、规划的强制性内容，包括基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾用地。（2 ）法定图则应落实已批基本农田保护区规划，以及基本生态控制线、紫线规划、橙线规划、蓝线规划、黄线规划等专项规划。（3 ）法定图则与详细蓝图、控制性详细规划、城市设计不一致时，原则上以法定图则为依据。（4 ）法定图则与城市更新规划不一致时，原则上以最新批准的规划为依据。（5 ）公共服务设施、交通设施、市政设施的数量和规模原则上以相关专项规划为依据，设施的具体用地位置原则上以法定图则为依据。（6 ）需要修改法定图则的，按法定程序进行修改。4.3 技术路线根据工作
12、流程将规划整合分为专项层面整合、图则层面整合两个阶段。 专项层面整合以专项规划为基础，强调各专业的系统性，重点在于设施的数量和规模。图则层面整合以专项整合工作图为基础，以法定图则为核心，核查法定图则对上位规划落实情况以及与平行规划、下位规划的衔接情况，发现矛盾协调解决。整合程序（1 ）已批图则：整合问题按照技术修正、图则修改、专题研究三类进行处理。不涉及用地指标调整的技术修正类问题，如地名、边界衔接、路网衔接等，可以走简易程序，经主管处室审定后，进行技术修正；图则修改必须按照图则审查程序，经规划委员会批准后，方可进行修改；专题研究类问题，经委技术会议审议，认为应修改图则的，按图则修改程序进行修
13、改。（2 ）在编图则： 根据法定图则审查工作流程，“一张图”校核工作主要涉及法定图则方案初审、图则草案公示稿校核以及成果归档的验收核查三个环节，“一张图” 校核意见按照法定图则审查程序逐级报批。5 信息系统是 “一张图”的支撑地理信息系统是“一张图” 的重要工作平台，是实现“一张图”管理目标的重要技术支撑。5.1 信息系统建设“一张图”管理信息系统在现有信息系统框架基础上进行拓展和完善。它将拥有多种信息表现平台，包括 GIS 系统、CAD 系统、WEB 页面；针对不同应用，定制相应的基本信息配置；并且增加“一张图” 反馈信息关联、计算机辅助校核、审查等功能。改变信息检索形式，包括：文件形式与空
14、间数据库形式；目录、关键字搜索、空间索引。在现有 GIS 平台基础上，改进信息组织结构，根据不同部门需求将相关图层组合为数据集。5.2 数据库结构结合 ArcGIS 数据组织结构，对“一张图”空间数据按照“数据库子库专题（分类）层要素及属性” 的层次框架构筑数据库，按分类分层原则组织数据。数据的组织调用采用树状结构。6 动态维护是 “一张图”的生命必须建立“一张图 ”动态更新维护机制，才能够保证“一张图”信息的准确性、现势性，保证 “一张图”工作的可持续发展，其动态维护工作主要包括以下几个方面： 基础地理、土地利用、建筑物现状、公共配套设施及交通市政设施现状信息必须“定期收集、定期更新维护”
15、。法定图则个案修改，根据相关会议纪要，通过局部“ 打补丁”方式更新数据；整体修编的法定图则经审批后，在系统中用新批图则整体替换旧版图则。规划编制信息、日常业务审批数据，采取实时更新的方式动态维护。规划整合问题应分类录入相应图层，已经解决的问题，在整合问题图层中删除。严格执行城市规划成果数据格式及制图规范、验收规则及标准、各类信息入库、出库审查、审核制度，保证规划成果真实性、完整性。7 深圳规划 “一张图”的实践“一张图”工作是一项长期而艰巨的任务，除了理论探索、系统改进外，我们还进行了具体实践，为规划 “一张图”建设积累了大量的经验。7.1 规划成果梳理我们对 1998 年以来编制的规划成果进
16、行梳理，共收集 1278 项，其中：综合性规划 660 项、专项规划 249 项、规划研究类 369项。按时效性和依据性分析，有效的 774 项（依据性的有 440 项、参考性的有 334 项）、已失效的 135 项。7.2 专项规划整合在全面梳理各类专项规划成果的基础上，开展全市公共设施、道路交通、市政设施专项规划整合，为法定图则“一张图” 整合工作提供依据。根据同一地区以新批准的规划为依据，旧版本规划为参考；专项规划为依据，综合性规划为参考；地区性规划为依据，市级大型设施以总体规划进行调校的原则，结合各地区规划编制的实际情况，对公共设施、道路交通、市政设施规划进行专项整合。7.3 法定图则审查通过规划成果收集整理，不断完善规划校核依据；不断更新提高数据质量，利用 GIS 技术，加强数据库建设，逐步建立、完善“一张图”审查平台。目前，已完成 109 项在编法定图则“一张图” 审查工作，在图则审查过程中发挥了巨大作用。我们计划将法定图则“一张图”审查经验推广应
