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1、 改革开放以来，随着我国城市化进程的加快，旧城区改造和新城 区开发建设、 房地产崛起以及市政基础设施建设产业大力发展等活动， 产生了大量的建筑垃圾。我们在致力于解决“垃圾围城”问题时，将 注意力投向了生活垃圾的处理处置，却在无意之中忽略了建筑垃圾。 事实上， 目前建筑垃圾的处置方式， 主要是露天堆放或者简单的填埋， 处理方式落后。随着建筑垃圾产生量逐年增长，这种处置方式不仅造 成巨大的资源浪费，而且在不知不觉中污染了土壤、大气、地下水， 使得环境问题更为突出。 由于缺乏有效的政策引导与相应配套政策支 持，我国建筑垃圾资源化率非常低，再利用率还不足 5%，而发达国 家的建筑垃圾再利用率超过 90
2、%。与发达国家相比，我国建筑垃圾循 环利用产业还有相当大的差距。同时，城市建设在经济迅速发展的压 力下对材料的需求急剧增加， 回收循环利用建筑垃圾将成为一种趋势。 建筑垃圾循环利用也是降低运输和处置成本、节约填埋空间、保护环 境和促进可持续发展的一种必要措施。近年来，我国虽然已经有部分 企业涉足建筑垃圾资源化产业，但是企业数量少，力量薄弱，没有合 法的建筑垃圾收集与消纳权，企业用地得不到规划许可，缺乏产品质 量标准，再生产品的市场认知度低。无论是从经济的角度还是从环保 的角度，推动建筑垃圾回收利用产业的发展已经刻不容缓。 建筑垃圾主要包括废混凝土块、 废沥青混凝土块以及施工过程中 散落的砂浆、
3、混凝土、碎砖渣、金属和木材等。随着我国工业化和城 市化进程加快，相伴产生的建筑垃圾日益增多，目前我国是世界上城 市建设规模最大的国家，据估计我国每年城市产出垃圾约为 60 亿 t， 其中建筑垃圾为 24 亿 t 左右，已占到城市垃圾总量的 40%3。每万 吨建筑垃圾约占用填埋场 1 亩的土地，不仅大大降低土地资源的利 用效率， 对生态环境也造成明显影响。 面对严峻的建筑垃圾围城局面， 如何合理控制建筑垃圾已成为政府部门和专家学者迫切需要解决的 问题。从理论上讲，建筑垃圾产生量不会无限制增长，当社会经济发 展到一定水平后，将开始呈现下降趋势，即呈现先上升后下降的抛物 线趋势。 目前国内外有不少关
4、于环境质量与经济发展水平之间关系的 研究，国内大部分关注环境污染指标(大气污染、水污染、固体废弃 物)与经济发展水平之间的关系，国外除了关注城市固体废弃物外， 还研究了有关家庭生活垃圾产生量与经济增长之间关系等方面内容， 但国内外都较少关注数量庞大的建筑垃圾。 在 20 世纪 90 年代以前， 我国处置建筑垃圾的方式一般是送到城 市郊外或者农村，露天堆放或者填埋。进入 90 年代以后，随着城市 建设的飞速发展，建筑垃圾不断增加。有研究显示，过去 50 年，中 国至少生产了 300 亿立方米的黏土砖制品，未来 50 年大都将转化为 建筑固体废弃物；中国现有 500 亿平方米建筑，未来 100 年
5、大都将转 化为建筑固体废弃物4。根据住建部统计年鉴，2000 年，全国总施 工面积为 160 141 万平方米，2009 年为 588 594 万平方米，10 年间， 年均增长率为 7.3%。有研究表明，1 000 平方米的建筑施工面积平均 产生 550 吨建筑垃圾。 以湖南省为例，通过调研发现，在省城长沙市仅有两家以建筑垃 圾为原料生产再生砖的企业。其中一家已经断断续续坚持运作 10 年， 其开发的加工设备已经取得国家发明专利。 另一家以建筑垃圾的资源 化为辅助业务。这两家企业均反映在原料上得不到保障，买来的原料 都是混合原料，所以在加工前还得进行分选。由于原料不是分类拆解 的，即使经过分选
6、，加工后的产品也难以保持质量的一致性。这两家 企业除了享受国家规定的税收优惠外， 没有其他实际性的地方政策支 持。尽管住建厅领导和市委市政府领导多次前往考察，给予了诸多精 神鼓励，但由于整个产业链的关键环节分属不同的政府管理部门，所 以领导的指示难以落实。 特别是建筑垃圾填埋场属于环卫部门的下属 单位，填埋场可以收取一定的消纳费用，受经济利益的驱动，环卫部 门不愿意将建筑垃圾运送资源再生产单位。因原料供应得不到保障， 这两家企业多年来徘徊在生存的边缘，得不到长足的发展。在湖南省 各地州市及县城， 还没有以建筑垃圾为原料进行再生产品加工为主营 业务的企业。 建筑垃圾处理处置方式，目前大致有四种：
7、一是非法倾倒，二是 简易填埋，三是综合处理，四是现场资源化。非法倾倒是目前在县城 及乡镇处置建筑垃圾的主流模式，该模式在地市级城市虽非主流，但 仍然大量存在，在省城由于监管的加强，目前该模式已经少见；简易 填埋是省城采用的主流模式，这是强制性监管的结果，这种模式近几 年在地市级城市也呈现上升趋势；综合处理这种模式在极少数城市出 现，属于自发性质，但是已经引起政府相关部门的关注和重视；现场 资源化这种模式在极少数城市开始出现， 规模很小， 也属于自发性质。 在整个产业链中， 湖南省目前只有建筑垃圾收运管理环节是有序管理 的。长沙、怀化、益阳、湘潭、株洲、常德、岳阳等城市先后出台了 城市建筑垃圾管
8、理办法，垃圾的收集、运输环节管理已经走上正轨。 2010 年 2 月，长沙市取消了延续 13 年的建筑垃圾处置收费项目，长 沙市渣土管理处从繁杂的收费工作中解脱出来， 回归到公共事务管理 轨道中。 从技术角度而言，相关研究显示，对建筑垃圾进行回收利用，已 经不是产业链发展的瓶颈，真正的瓶颈在于产业链通路存在阻梗。 事实上， 目前我国在扶持建筑垃圾循环利用产业发展方面已经做 了不少工作，包括在法律法规和财税政策方面的支持。比如 1992 年 制定的城市市容和环境卫生管理条例 、1995 年制定的中华人民 共和国固体废物污染防治法和城市固体垃圾处理法 、2005 年制 定的城市建筑垃圾管理规定 、
9、2006 年制定的中华人民共和国国 民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中，都涉及了建筑垃圾的 处理处置和综合利用问题。2008 年 10 月财政部出台再生节能建筑 材料生产利用财政补助资金暂行鼓励办法 ，国家财政安排资金专项 用于支持再生节能建筑材料的生产与推广利用， 对再生节能建筑材料 企业扩大产能给予贷款贴息。 此举在一定程度上支持了再生节能建筑 材料企业的发展。 国内主要城市，如北京、广州、上海、西安等，针对建筑垃圾处 理处置的相关环节制定了相应的地方性法规， 出台了有关财税和金融 政策，以鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建筑单位和施工单位优先采用 建筑垃圾综合利用产品。 调研发现，阻碍我国
10、建筑垃圾回收利用产业发展的原因很多，但 主要原因有四个。 一是缺乏配套的法规及产业政策。 从事建筑垃圾回收利用行业的 企业，除国家对建筑节能材料在财政、税收等方面的优惠政策外，无 实际性的地方财政、 税收及其他强有力的激励措施。 先行进入的企业， 经营状况比较艰难，都在等待国家层面出台相关扶持政策。这些企业 目前主要存在以下困难：如最起码的投资回报和企业发展积累得不到 保障、生产原材料的供应不稳定，消费者对产品内在质量和环保问题 存在顾虑等，这些困难都需要政策予以实际性的支持。因此，要促进 建筑垃圾回收利用产业的发展， 建立配套的法规及产业政策是当务之 急。 二是消费者对含“建筑垃圾”概念的再
11、生产品心存疑虑。由于存 在“建筑垃圾”这个概念，导致建筑垃圾循环利用产业链在原料采集 使用和销售渠道上出现了两个障碍。 一方面， 因缺乏行业质量的标准， 建筑企业不敢大胆使用以建筑垃圾为原料的再生砖， 担心产品的质量 问题；另一方面，客户对以“建筑垃圾”为原料的再生产品具有恐惧 和排斥的心理。抽样调查数据显示，有 46%的被调查者表示担心产品 中含有危害健康的物质，对再生产品明确表示排斥；有 31%的被调查 者认为，只要产品符合国家的相关标准，且重金属、放射性物质和其 他有害物质的含量对人体健康不产生危害，可以考虑使用；有 17%的 被调查者，表示支持使用再生环保产品，另 10%的被调查者表示
12、无所 谓。 三是产业链关键节点存在诸多阻梗。 在项目设计阶段无建筑垃圾 处理处置预算，产生的建筑垃圾无处置费用。新建项目无使用再生建 材的硬性指标。这使得再生建材的销售渠道缺乏制度安排上的出口， 仅仅依靠市场的力量，再生建材很难与天然建材竞争。无建筑垃圾资 源化的制度规定。没有强制性的资源化规定，填埋场就成了建筑垃圾 的归宿。填埋场一般由政府的部门采取收费制度经营。这就使得资源 化的企业难以得到充足的原材料。缺乏再生产品质量标准。没有相应 的标准，再生产品难以名正言顺进入市场，市场化道路受阻。对积极 采用再生产品的建设项目没有激励政策。由于再生产品的特殊性，需 要政府引导项目业主积极采用以建筑
13、垃圾为原料的再生产品， 如果政 府给予采用再生产品的业主一定的奖励， 将会大力推动再生建材的消 费。 四是再生建筑产品效益较低。采用再生材料做成的产品，在市场 上的销售价格往往比使用天然材料的产品要低，企业利润微薄，需要 有一定的财政补贴和税收优惠扶持才能调动更多企业进入这个行业 的积极性。 同时再生产品的原材料及再生产品的运输距离对加工场地 的要求具有一定的经济性选择， 城市建设规划时就没有给建筑垃圾再 生产的企业留有土地空间，企业在场地选址时，只能在城市郊区寻找 建厂土地。运输距离过长增加的成本，削弱了产品的盈利能力。 建筑废弃物并不都是垃圾，除一小部分含有有害成分外，绝大部 分是有价值的
14、，可以循环利用的建筑原料。只要在拆解旧建筑物时做 好分类， 将生活垃圾、 含重金属离子的灯管和油漆等有害物质分离开， 其他的材料都可以重新利用。如果将建筑废弃物定名为“建筑垃圾” ， 一方面“垃圾”这个词会导致人们对其真实价值的忽略，另一方面， 以“垃圾”为原料做出的再生产品容易受到购买者或者使用者本能的 排斥。所以，建议政府引导媒体和产业链的参与者，对建筑废弃物不 再笼统地称为“建筑垃圾” ，而应该将建筑废弃物分为“可再生建筑 材料”和“有害垃圾” 。对以“可再生建筑材料”为原料的产品，可 定名为“绿色建材”或者“低碳建材” 。 对旧建筑物实行强制分类拆解制度；对在建项目实施强制限量排 放制
15、度。 专业拆解企业和施工企业在施工前就对整个项目废物的产量 及收集做出评估和预案，确定有关分类回收的程序。对旧构筑物进行 分类拆解，是最大限度地节约资源、减少浪费的最好办法。将小部分 有害物质先行收集和处理， 可以避免这些有害物质和绝大部分能够循 环利用的建筑材料混在一起，最大限度地避免有害物质的扩散，避免 所有的材料都变成“垃圾” 。因此，强制执行分类拆解，是最大限度 节约资源的唯一途径。 相关部门可以通过市场准入和市场过程监控的 办法来实施：由具有再生建筑材料生产资质的企业进行拆解作业；并 由具备资质的监理公司对拆解作业进行监督。 在具体实施的过程中，政府强制执行招标预算定额，即对旧建筑
16、拆除或新建筑项目，均在招标预算中列出废弃建筑材料的处理费用。 政府采取强制许可的办法， 只有取得政府许可的再生材料专业公司才 有经营废弃建筑材料的权利。为避免其在经营中违规操作，采取第三 方监管的办法， 对其进行全过程监控， 即由专业的监理公司实施监管。 政府给予的任何优惠政策，必须由三方签证才可以兑现，即不管谁要 兑现政策的优惠，则必须持有业主单位、专业运营公司和专业监理公 司签字的单据才可以办理。因此，必要的行政许可和制度安排是强制 执行分类拆解的前提条件。 为减少产业链上下游的交易成本，便于管理和高效利用，建议对 建筑垃圾实施拆解、分类、收运、加工一体化作业，即由一家企业对 建筑垃圾实施拆解、分类、收运、加工一体化作业流程。同时，需要 建立一个健全动态的建筑垃圾全过程监管制度和信息公开制度， 准确 记录管理建筑垃圾种类、数量、运输车辆和去向等情况，确保建筑垃 圾从拆解、分类、运输到加工处置全过程都规范有序。 分类拆解后的废弃建筑材料，采取分流的办法消纳。第一，业主 单位就地循环使用。为减少循环利用
