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1、1村 党 组 织 领 导 下 的 村 民 自 治党 的 十 七 届 三 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 推 进 农 村 改 革 发 展 若 干 重 大 问 题 的 决 定 ，把 “村 民 自 治 制 度 更 加 完 善 ，农 民 民 主 权 利 得 到 切 实 保 障 ”纳 入 农 村 改 革 发 展 基 本 任 务 之中 ，并 进 一 步 强 调 要 “健 全 村 党 组 织 领 导 的 充 满 活 力 的 村 民 自 治 机 制 ”。“健 全 村 党 组 织 领导 的 充 满 活 力 的 村 民 自 治 机 制 ”，应 坚 持 和 改 善 村 党 组 织 的 领 导 ，健
2、全 和 完 善 “四 个 民 主 ”制 度 ，培 育 和 丰 富 自 治 组 织 体 系 ，增 强 和 提 高 物 质 保 障 能 力 和 法 制 保 障 能 力 ，紧 紧 围 绕“健 全 法 制 、创 新 机 制 、丰 富 组 织 和 提 高 保 障 ”等 四 个 方 面 来 促 进 村 民 自 治 民 主 质 量 的 全面 提 升 。一 、坚 持 和 改 善 村 党 组 织 的 领 导第 一 ，应 坚 持 和 加 强 村 党 组 织 对 村 民 自 治 的 领 导 。我 国 基 层 群 众 自 治 制 度 的 建 设 和 实 践 活 动 是 在 党 和 政 府 的 主 导 下 开 展 的
3、，这 是 我 国社 会 主 义 民 主 政 治 的 一 大 特 点 ，也 是 发 展 社 会 主 义 民 主 政 治 的 一 大 优 势 。党 在 农 村 基 层的 组 织 是 农 村 各 项 事 业 发 展 的 领 导 核 心 。坚 持 党 的 领 导 是 村 民 自 治 保 持 正 确 的 政 治 方 向 ，有 计 划 、有 步 骤 地 稳 定 、健 康 和 有 序 发 展 的 根 本 保 证 。在 村 庄 社 区 实 行 具 有 基 层 群 众 自 治性 质 的 村 民 自 治 制 度 ，并 非 要 否 定 党 在 村 庄 经 济 社 会 发 展 中 的 领 导 核 心 地 位 。第 二
4、 ，应 完 善 相 关 法 律 和 政 策 ，明 确 和 细 化 “两 委 ”职 责 和 权 限 。“两 委 ”关 系 “失 范 ”的 重 要 根 源 之 一 ，就 在 于 现 有 的 文 本 规 范 过 于 原 则 和 笼 统 ，缺 乏 明确 的 权 责 边 界 和 可 操 作 性 。应 立 足 于 村 庄 社 区 治 理 ，合 理 划 分 “两 委 ”职 责 ，细 化 “两 委 ”权限 ，制 订 具 有 可 操 作 性 的 “两 委 ”关 系 的 法 律 和 政 策 规 范 。第 三 ，应 着 眼 机 制 创 新 ，实 现 “两 委 ”良 性 互 动 。一 方 面 应 积 极 探 索 实
5、现 “两 委 ”良 性 互 动 的 人 事 协 调 机 制 。对 “一 肩 挑 ”、“交 叉 任 职 ”等现 有 的 解 决 “两 委 ”矛 盾 的 办 法 进 行 检 讨 和 评 估 ，探 讨 新 形 势 下 促 进 村 党 组 织 成 员 竞 选 村委 会 成 员 的 政 策 措 施 。另 一 方 面 应 积 极 探 索 实 现 “两 委 ”良 性 互 动 的 工 作 协 调 机 制 。对 “两2委 ”联 席 会 议 等 现 有 的 解 决 “两 委 ”冲 突 的 工 作 机 制 进 行 检 讨 和 评 估 ，探 讨 “两 委 ”对 村 庄 事务 融 洽 “共 治 ”的 机 制 。二 、健
6、 全 和 完 善 “四 个 民 主 ”制 度第 一 ，要 健 全 以 直 接 选 举 、公 正 有 序 为 基 本 要 求 的 民 主 选 举 制 度 。民 主 选 举 是 村 民 自 治 的 主 要 内 容 之 一 ，也 是 村 民 自 治 的 前 提 和 基 础 。实 行 村 民 自 治以 来 ，在 人 民 群 众 的 大 胆 探 索 和 政 府 的 引 导 规 范 下 ，我 国 逐 步 建 立 起 体 现 公 平 、公 正 和 公开 原 则 的 村 委 会 民 主 选 举 制 度 ，对 村 民 的 民 主 选 举 权 利 、选 民 资 格 、选 民 登 记 、选 举 机 构及 组 织 、
7、候 选 人 的 产 生 、选 举 流 程 及 选 举 的 保 障 机 制 等 以 法 律 和 制 度 的 形 式 进 行 了 规 范 。但 是 ，在 村 委 会 民 主 选 举 在 取 得 显 著 成 效 的 同 时 ，也 存 在 着 一 些 问 题 ，有 的 矛 盾 甚 至 十 分突 出 。比 如 选 民 资 格 、候 选 人 资 格 、竞 选 程 序 、贿 选 认 定 等 ；在 新 的 发 展 形 势 下 ，面 对 农 村劳 动 力 大 规 模 流 动 ，如 何 保 障 农 民 在 流 入 地 和 流 出 地 的 民 主 选 举 权 利 。这 些 问 题 的 存 在不 仅 不 利 于 村
8、委 会 民 主 选 举 公 正 有 序 发 展 ，也 会 制 约 村 民 自 治 的 健 康 成 长 和 稳 步 提 升 。因 此 ，在 推 进 “健 全 村 党 组 织 领 导 的 充 满 活 力 的 村 民 自 治 机 制 ”工 作 的 过 程 中 ，仍 需 要 我们 加 强 实 践 探 索 ，尝 试 制 度 创 新 ，使 村 委 会 民 主 选 举 日 益 制 度 化 、程 序 化 和 规 范 化 。第 二 ，要 健 全 以 广 泛 参 与 、议 事 协 商 为 基 本 前 提 的 民 主 决 策 制 度 。民 主 决 策 是 村 民 自 治 实 践 的 重 要 环 节 。当 前 民 主
9、 决 策 制 度 已 逐 步 建 立 起 来 ，形 成 了以 村 民 会 议 和 村 民 代 表 会 议 为 主 要 载 体 的 民 主 决 策 的 组 织 形 式 ，界 定 了 民 主 决 策 的 事 项和 范 围 ，规 范 了 民 主 决 策 的 程 序 。首 先 应 强 调 村 民 群 众 的 广 泛 参 与 。作 为 一 项 基 层 群 众 自 治 制 度 ，群 众 的 参 与 是 村 民自 治 的 一 个 重 要 特 点 ，也 是 一 个 基 本 原 则 。脱 离 群 众 广 泛 参 与 的 民 主 决 策 ，是 有 悖 于 村 民自 治 的 原 则 精 神 的 。其 次 应 坚 持
10、 议 事 协 商 的 原 则 。在 村 务 事 项 的 决 策 中 ，通 过 村 民 的 平 等对 话 、共 同 讨 论 、民 主 协 商 ，广 泛 听 取 村 民 意 见 建 议 ，可 以 集 思 广 益 ，提 高 决 策 的 科 学 性和 民 主 性 ，增 强 村 级 组 织 的 凝 聚 力 ，提 高 决 策 的 执 行 力 。再 次 ，要 健 全 以 村 务 公 开 、形 式多 样 为 主 要 特 点 的 民 主 管 理 制 度 。建 立 在 全 体 村 民 共 同 参 与 基 础 上 的 民 主 管 理 是 村 民 自3治 的 根 本 环 节 。最 后 ，要 健 全 以 权 益 保 障
11、 、规 制 权 力 为 根 本 要 求 的 民 主 监 督 制 度 。缺 乏 监督 的 公 共 权 力 很 有 可 能 滋 生 腐 败 ，蜕 变 为 少 数 人 谋 取 私 利 的 工 具 。就 村 落 社 会 而 言 ，村 民自 治 权 也 是 一 种 公 共 权 力 ，也 需 要 必 要 的 监 督 以 保 障 其 公 益 性 。三 、培 育 和 丰 富 组 织 体 系作 为 自 治 组 织 的 村 民 委 员 会 的 行 政 化 ，是 当 前 村 民 自 治 实 践 中 的 一 个 较 为 突 出 的 问题 。自 治 组 织 的 行 政 化 ，挤 压 了 乡 村 社 会 自 主 性 空
12、间 ，削 弱 了 村 民 自 治 的 自 主 性 ，致 使 村民 的 民 主 自 治 权 利 被 “悬 空 ”和 “虚 置 ”，不 利 于 村 民 自 治 规 范 有 序 的 发 展 。在 压 力 型 体 制 下 ，处 于 乡 镇 行 政 主 控 下 的 村 民 委 员 会 往 往 将 “政 务 ”作 为 工 作 的 重 点 ，优 先 选 择 完 成 乡 镇 政府 下 派 的 各 项 “政 务 ”而 疏 于 “村 务 ”，职 能 履 行 存 在 着 片 面 化 的 倾 向 。随 着 农 村 经 济 社 会 的发 展 ，农 业 、农 村 和 农 民 更 多 地 需 要 村 民 委 员 会 能 够
13、 提 供 多 样 化 、专 业 化 的 服 务 。但 由 于村 民 委 员 会 受 制 于 诸 多 因 素 ，并 不 能 及 时 、有 效 地 提 供 相 应 的 专 业 化 服 务 ，难 以 满 足 农 民群 众 日 益 多 元 化 的 需 求 ，制 约 了 当 地 经 济 社 会 的 发 展 。村 委 会 自 身 的 局 限 性 ，制 约 了 农 村村 民 自 治 的 发 展 ，也 一 定 程 度 地 影 响 了 农 村 经 济 社 会 的 发 展 。因 此 ，我 们 有 必 要 因 应 这 种 新 的 形 势 ，培 育 和 扶 持 农 村 新 型 社 会 组 织 的 成 长 ，丰 富 和
14、完 善 农 村 自 治 组 织 体 系 。应 着 力 加 强 村 民 自 治 的 组 织 基 础 建 设 ，打 破 仅 仅 依 托 村 民 委 员会 这 一 单 一 的 村 民 自 治 组 织 ，探 索 村 民 自 治 组 织 创 新 ，培 育 多 元 化 的 农 村 自 治 组 织 ，丰 富村 民 自 治 的 组 织 体 系 。当 然 ，在 推 进 村 民 自 治 组 织 体 系 建 设 的 过 程 中 ，需 要 把 握 好 以 下 几个 问 题 。首 先 ，要 确 保 自 治 组 织 的 自 主 性 。其 次 ，要 确 保 自 治 组 织 的 公 益 性 。再 次 ，要 确 保组 织 体
15、系 的 开 放 性 。最 后 ，要 规 范 新 生 组 织 与 村 民 自 治 组 织 的 关 系 。四 、必 要 的 物 质 保 障 和 法 制 保 障 。有 “财 ”方 有 “政 ”，“财 ”是 “政 ”的 基 础 。任 何 公 共 权 力 的 运 作 ，都 离 不 开 一 定 的 经 济 基础 。从 基 层 社 会 来 看 ，村 民 自 治 权 体 现 的 是 一 种 公 共 权 力 ，也 离 不 开 一 定 的 财 政 支 持 。财政 问 题 是 村 民 自 治 的 一 个 基 础 性 问 题 ，也 在 一 定 程 度 上 影 响 和 制 约 着 村 民 自 治 的 实 践 绩4效 。
16、当 前 ，一 些 地 方 村 级 财 政 困 难 ，不 仅 使 村 委 会 自 身 运 转 困 难 ，功 能 难 以 发 挥 ，而 且 也使 村 级 组 织 重 新 依 附 于 乡 镇 政 府 ，制 约 了 村 民 自 治 的 发 展 。增 强 村 民 自 治 的 物 质 基 础 ，可以 考 虑 着 眼 于 以 下 几 个 方 面 ：一 是 多 方 努 力 共 同 化 解 乡 村 债 务 。乡 村 债 务 的 成 因 是 多 方 面的 ，既 有 国 家 政 策 方 面 的 原 因 ，也 有 地 方 政 府 方 面 的 原 因 ，还 有 村 级 本 身 的 原 因 。对 于 一些 村 来 说 ，单 纯 依 靠 自 身 是 很 难 短 期 内 偿 清 债 务 的 ，化 解 村 级 债 务 也 应 考 虑 由 多 方 共 同努 力 来 解 决 ，国 家 、地 方 政 府 和 村 三 方 是 否 都 可 以 来 承 担 一 点 。二 是 改 革 现 行 财 税 体 制 ，增 加 财 政 的 投 入 。可 以 考 虑 调 整 现 行 的 财 税 体 制 ，分 配
