公民权利和政治权利国际公约的事实机制

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1、公民权利和政治权利 国际公约 的实施机制 朱 晓 青 内容提要:公民权利和政治权利国际公约 实施机制的基础是条约义务。从国际层 面上讲,实施机制的目的是监督 公约 在缔约国的执行;从国内层面上讲,缔约国应 采取立法、 司法等措施履行 公约 。这就要求缔约国在 “条约必须信守” 的原则之下, 解决条约与国内法的关系问题,即在宪法中给条约以适当地位,以便于条约(包括 公 约)在国内的适用,而不论是直接或是间接适用。这样才能达到国际社会制定 公 约 而国家批准或加入 公约 的目的,也才可能改变 公约 实施机制软弱乏力的局 面。 关键词:人权 公约 实施机制 人权实施机制是联合国人权机制的重要组成部分

2、。它是随着联合国人权机制的发展而发 展起来的。联合国蓝皮书曾将联合国人权机制的发展大致总结为四个阶段,即:第一阶段,从 联合国宪章 到 世界人权宣言(19451948) ,为人权机制的创立阶段;第二阶段,从 世界人 权宣言 到 公民权利和政治权利国际公约 和 经济、 社会、 文化权利国际公约 的通过(1949 1966) ,为人权机制的完善阶段;第三阶段,从1966年的两个国际人权公约到维也纳世界人权 大会(19671993) ,为人权机制的运转阶段;第四阶段,维也纳大会之后(19931995) ,为人权 机制的扩展阶段。 1 可以说,人权实施机制同样经历了这样的发展过程,迄今仍处于继续完善

3、与发展之中。鉴于在这样一篇篇幅有限的论文中很难全面地论述人权实施机制,也鉴于 公民 权利和政治权利国际公约(以下简称 公约)的实施机制具有代表性,2 并且 ,中国已签署 了 公约,批准并继而实施 公约 已是或早或迟的事,因此,本文选择 公约 的实施机制为题, 201 1 2其他与 公约 实施机制类似的人权条约实施机制有:依 消除一切形式种族歧视国际公约 而建立的、 以 “消除种 族歧视委员会” 为监督机构的实施机制;依 禁止酷刑和其他残忍、 不人道或有辱人格的待遇或处罚公约 而建立 的、 以 “禁止酷刑委员会” 为监督机构的实施机制;依 消除对妇女一切形式歧视公约 而建立的、 以 “消除对妇女

4、 歧视委员会” 为监督机构的实施机制;依 儿童权利公约 而建立的、 以 “儿童权利委员会” 为监督机构的实施机 制;依 经济、 社会、 文化权利国际公约 和经济及社会理事会决议而建立的、 以 “经济、 社会和文化权利委员会” 为 监督机构的实施机制。此外,在 保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约 生效后,依该公约而建立的、 以 “保护所有移徙工人及其家庭成员权利委员会” 为监督机构的实施机制也将开始运作。 The United Nations Blue Books Series Vol.(1945-1995) :The United Nations and Human Rights.Uni

5、ted Nations Publication ,1995 ,pp5 - 111. 中国社会科学院法学研究所副研究员。 将其作为人权实施机制的缩影予以分析。 此外,就对 公约 的研究而言,在中国于1998年10月5日签署了 公约 之后,学界对 公 约,尤其是对我国现行法律与 公约 规定的不一致或相抵触之处,及 公约 在中国的适用问 题的讨论又热烈了起来。 3然而 ,对 公约 实施机制的研究也应是一个值得注意的方面。因 为,实施机制是 公约 得以在缔约国履行的重要环节和基本保证,对它的研究有助于解决国内 法律与公约规定的不一致、 公约的国内适用等问题。本文力图对 公约 实施机制的特点、 实际 效

6、果、 面临的主要问题以及 公约 的国内适用问题等作一探讨,以期对了解 公约 实施机制, 并对中国考虑批准 公约 有所裨益。 一、公约 实施机制的特点及实际效果 “实施机制” 一词有双重含义。从国际层面上讲,它含 “监督” 之意,实施机制的目的是监督 缔约国履行 公约;而从国内层面上讲,它含 “履行” 之意,缔约国应采取立法、 司法和其它措施 履行 公约 。本文是在双重含义上使用 “实施机制” 一词的。因为,不论实施机制的含义有几 重,其基础是条约义务,这是确定无疑的。 公约 实施机制的特点及实际效果也是围绕着条约 义务展现出来的。 (一)公约 实施机制的特点 11 实施机制的多元性。 根据 公

7、约 及 公民权利和政治权利国际公约任意议定书(以下简称 任意议定书)的规 定,公约 实施机制由报告程序、 国家间指控程序、 个人申诉程序和监督机构 人权事务委 员会组成。 关于报告程序。 公约 第40条第1款规定:“各缔约国承担在(甲)本公约对有关缔约国 生效后的一年内及(乙)此后每逢委员会要求这样做的时候,提出关于它们已经采取而使本公 约所承认的各项权利得以实施的措施和关于在享受这些权利方面所作出的进展的报告” 。关 于国家间指控程序。 公约 第41条第1款规定,“缔约国得 随时声明它承认委员会有权 接受和审议一缔约国指控另一缔约国不履行它在本公约下的义务的通知。 ” 作为单行条约的 任意议

8、定书,其第1条和第2条对个人申诉程序作了原则规定,即:“成为本议定书缔约国的 公约缔约国承认委员会有权接受并审查该国管辖下的个人声称为该缔约国侵害公约所载任何 权利的受害者的来文”;“凡声称其在公约规定下的任何权利遭受侵害的个人,如对可以运用的 国内补救办法,悉已援用无遗,得向委员会书面提出申请,由委员会审查。 ” 作为单行条约,任 意议定书 具有相对独立性,因而它有自己的批准和加入的规定。但是,作为 公约 的议定书, 它与 公约 又密不可分。表现之一:只有 公约 的缔约国才能成为 任意议定书 的缔约国;表 现之二:公约 和 任意议定书 共有一个监督实施机构,即:人权事务委员会。因此,个人申诉

9、 程序构成 公约 整套实施机制的重要组成部分。此外,公约 第28条对设立人权事务委员会 作了规定。 公约 所创设的这种多元性的,且由国家和个人参与的实施机制为 公约 的充分 实施提供了基本保证。 301 公民权利和政治权利国际公约 的实施机制 3如周洪均等: 公民及政治权利国际盟约 对我国法制的挑战,法学1999年第4期;龚刃韧:关于国际人权条 约在中国的适用问题,载夏勇编 公法 第一卷,法律出版社1999年版。 21 实施机制以条约义务为基础。 在对上述规定进行分析后,已不难发现,公约 实施机制的基础是条约义务。不过,义务 的性质有所不同,此外,履行的时间也有与其它人权条约不同之点。 首先,

10、从义务的性质来看,公约 义务是由基于强制性义务的报告程序及基于任意性,或 说选择性义务的国家间指控程序和个人申诉程序所构成。 报告程序是 公约 实施机制中唯一的对所有缔约国有强制性的监督程序。这就意味着, 提交报告不以缔约国是否同意或接受为前提。一旦国家批准了 公约,就必须受报告义务的 约束。由于报告程序的这种强制性特点,使它成为 公约 实施机制的基本支柱。而根据 公 约 及其 任意议定书 的规定,国家间指控程序和个人申诉程序均为任意性程序。不过,任意 性程序也是 公约 实施机制的重要组成部分,只是其作用大大受制于缔约国的选择权,进而也 对 公约 实施机制的充分有效性产生了影响。 其次,从履行

11、义务的时间要求来看,一般说来,公约 义务是 “即时义务”(immediate obli2 gation) ,或 “立即履行的义务”(the obligation of immediate implementation)。 公约 第2条第2 款规定,“缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤,以采纳为实现本公约所 承认的权利所需的立法或其它措施。 ” 据此,缔约国有义务在 公约 对其生效后即在国内层面 上采取各种必要措施以实现 公约 规定的权利。尽管 公约 在实施措施上给缔约国留下了选 择的空间,也就是说,缔约国不需采取统一的实施措施,只要这些措施的结果符合 公约 标准 即可,4 义务

12、履行的 “即时” 性仍然是确定的。这种 “即时” 性在与 经济、 社会、 文化权利国际 公约 有关规定的比较中更容易看出来。 经济、 社会、 文化权利国际公约 规定,缔约国 “承担 尽最大能力 采取步骤,以便用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本公约所承 认的权利的充分实现”(第2条第1款)。这就意味着,批准 经济、 社会、 文化权利国际公约 的 国家只需承担 “尽最大能力”,“逐渐” 达到公约所载的权利 “充分实现” 的义务。可见,该公约实 施机制的基础是 “逐渐(progressive)履行的义务” 。这就使得 公约 实施机制以 “即时义务” 为 基础的特点更加显现出来。 (二)实

13、施机制的实际效果 11 报告程序的实际效果。 按照 公约 的规定,每个缔约国均有义务在公约对其生效后的一年内提交初步报告,以 后,“每逢人权事务委员会要求” 时提交随后的报告(第40条第1款 ) ; 报告的内容包括缔约国 “已采取的实施公约权利的措施” 和取得的进展(第1款 ) , 以及影响公约实施的 “因素和困难” (第2款)。但这种规定是很模糊的。如与 公约 有着类似实施机制的人权公约相比,公约 未规定报告提交的定期制;5 仅在 公约 第 2条第2款有一些要求缔约国采取立法和其它 措施的指导性规定,第40条未将其明确化,也未详细定明 “因素和困难” 的内容。由于第40条 所使用的术语的模糊

14、性,使报告程序在相当长的一段时间内难以操作和发挥作用。尤其可以 说,这种规定的模糊性成为 公约 生效后的初期只有为数很少的国家提交报告的原因。为改 变这种状况,人权事务委员会在继1977年通过 “缔约国依 公约 第40条提交的报告的形式和 401 法学研究 2000年第2期 4 5消除一切形式种族歧视国际公约 第9条,消除对妇女一切形式歧视公约 第18条,儿童权利公约 第44条 和 禁止酷刑和其他残忍、 不人道或有辱人格的待遇或处罚公约 第19条都明确规定了定期报告制度。 Ineke Boerefijn:The Reporting Procedure under the Covenant on

15、 Civil and Political Rights ,INTERSENTIA2HART , 1999 ,p. 6. 内容的一般指导方针” 之后,于1980年10月建立了 “定期报告制度”,以实施 公约 第40条第 1款和人权事务委员会 报告程序规则 第66条第2款的规定,并自1981年7月开始了5年一 次的定期报告周期。这就使报告程序的可操作性有所增强,提交报告的情况有所好转。 冷战结束后,尤其是90年代,随着人权国际保护的日益重要,人权事务委员会更加着力于 澄清模糊性规定,以加强报告程序功能的工作,由此也就带来了报告程序的两项重要发展:其 一是1992年,委员会通过了就缔约国报告和审议发

16、表 “最后意见”(concluding observation)的 方式,此后,“最后意见” 的发表成为报告程序中的一个重要环节;其二是自1991年起,当情况 需要(包括发生紧急状态)时,委员会要求有关缔约国提交 “特别报告”(special report)。就 “最 后意见” 而言,由于其内容包括阐述缔约国履行公约义务中遇到的因素和困难及对缔约国报告 进行研究后所提出的应关注的问题,以及向缔约国提出的意见和建议,因此,它的采纳有助于 促进委员会与国家间的对话,也使报告程序确实成为了一种监督方法。并且,它还具有连续监 督的特点,使得报告程序与其它仅在发生了侵犯人权的情况时才发挥作用的监督程序区别开 来。就 “特别报告” 而言,它至少便于委员会对人权危机状态的原因进行评估,掌握 公约 遭到 侵犯的情况,并寻求解决危机的方式。委员会曾要求伊拉克、 南斯拉夫、 秘鲁、 布隆迪、 海地、 卢 旺达等国提交特别报告,并基本上得到了有关国家的回应。从上述分析可见,也正是第40条 的模糊性规定为报告程序的完善与发展提供了机会,才使它成为一种愈来愈有效的监督公约 实施的手段