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1、促进人口老龄化与社会经济协调发展的财税政策研究宏观锯济研 2013年第1期 促进人口老龄化与社会经济协调 发展 的财税政策研究 李 晶 内容提要 按照联合国规定的国际通行标准， 中国已进入老龄化社会。日益突出的老龄化问题将 对经济协调发展产生重大影响，加大经济发展、社 会保障、社会家庭、劳动资源以及特殊供给、社区养 老等各方面压力。财税政策可以通过促进社会经济 协调发展、加大政府扶持与鼓励社会支持、鼓励家 庭化养老和完善社会化养老解决人12老龄化问题。 为此，应遵循财政政策与税收政策相结合的原则， 完善促进人 12老龄化与社会经济协调发展的财税 政策，满足老年人口在商品消费、收入保障、医疗保
2、健、居家养老和福利设施等方面的客观需求。 关键词 人 口老龄化 老龄产业 社会保障 税 财税政策 一、引言 按照联合国规定的国际通用人口老龄结构类 型的划分标准，1999年，中国跨人了人口老龄化国 家的行列，进入老龄化社会。中国老龄化进程具 有六个方面的主要特征：第一，步人老龄化时间早 且速度快；第二，人口老龄化超前于经济社会发展； 第三，老年人口数量多且高龄化趋势明显；第四，步 人老龄化的省市越来越多；第五，由西而东，老龄化 程度地区差别明显；第六，养老模式特征鲜明化，居 家养老和规范化的社区养老相结合将成为中国养 老的主要模式。据全国老龄工作委员会办公室公布 的中国人口老龄化百年预测，从2
3、001年到2100年 的100年间，中国人口老龄化发展趋势可以划分为 快速老龄化(2001-2020年)、加速老龄化(2O2l一 2050年)、重度老龄化(2051-2100年)三个阶段， 人口老龄化进程明显加快 ，最后进入稳定的重度老 龄化阶段。 人口老龄化是关系国计民生和国家长治久安 的重大问题。政府在解决老龄化问题方面肩负三项 责任：第一，法律责任。政府有责任构建与经济发展 水平相适应的社会保障制度及其基本框架，推动老 龄化过程中的立法建设。第二，政策责任。政府有责 任建立与人口老龄化发展阶段相适应的养老保险 制度，确立与人口老龄化发展阶段相适应的产业政 策与社会政策，满足老龄社会的特殊
4、需求。第三，管 理责任。政府有责任维护社会公平、提供公共服务， 构建老龄化社会服务格局。 财税杠杆是政府解决老龄化问题的重要经济 手段，但中国现行财税政策中对于相应的扶持引导 政策较少，仅在税收方面规定了少数支持政策，未 能充分发挥财税杠杆应有的调节和导向作用。本文 期待通过财税政策促进人口老龄化与经济协调发 展的路径分析，探寻到能够促进人口老龄化与社会 经济协调发展的财税政策。 二、相关文献述评 (一)国外已有研究成果述评 由于步人老龄化的时间较早，国外对于老龄化 财税政策研究的时间也较早。研究的内容多集中于 老龄化与劳动力、储蓄及社会服务成本等方面，研 究视角多基于特定国家的老龄化程度和数
5、据，研究 方法多采用经济学分析方法。主要研究成果有： Torrey(1982)认为美国用于老年人口的联邦预 算份额将增长11一26，财政压力将增大。John (1986)探讨了在人口老龄化和税收中性消失的条 件下生活水平提高和适龄劳动人口负担提高的可 能性。Denton等(1986)认为人口变化将导致社会保 17 宏巩锂济研定201 3-1 障费用大规模增长、健康成本增加、教育成本降低， 联邦政府支出增加等政府支出变化。Thane(1987) 认为在多数经济发达社会，健康和社会服务的成本 未必也随着老年人 口的增加而增加 ；可以重新规划 社会服务 以最大化服务老年人同时最小化成本。 Kalac
6、he和Coombes(1995)聚焦拉丁美洲和加勒比 地区人口13益老化情况下的卫生保健和社会支持 问题。Kono(1996)认为在日本，人口老龄化将引起 年轻劳动力短缺、经济增长缓慢和税收负担升高。 Denton和 Spencer(1997)认为虽然加拿大人 口老化 的社会成本特别是公共服务成本将增加，但仍在可 控范围内。Elmendorf和Sheiner(2000)认为老龄化 在增加未来资源需求的同时，也会改变美国经济的 储蓄预期收益率，助推美国储蓄压力。Gokhale和 Raffelhtischen(2000)认为除爱尔兰以外，欧洲国家 和美国人 口老龄化状态下的财政政策是不可持续 的。
7、Razin等(2002)认为在美国和西欧国家，抚养比 率增加会导致较低的税收或更少的慈善捐赠； Razin等(2004)认为即使年长成人反对税率提升， 当人 口变老时资本收益税率将处于上升趋势 。 Bongaas(2004)认为基于人 口情况改变的公共养 老金 系 统 改革 将 成为 公共 财 政政 策 的挑 战 。 Okamoto(2005)认为在日本老龄社会下实行相对进 步的支出税能够克服大量的福利损失。Ono(2005) 认为人类寿命的延长和较低的人口增长速率影响 环境税和环境质量，且影响结果截然不同。Toader (2006)认为在日本迅速老龄的社会已婚夫妻抚育 少量的孩子，与此相适应
8、的长期税制改革十分必 要。Butrica等(2006)认为延长工作年龄界限是老龄 化社会至关重要的政策目标。Okamoto(2007)建议 在13渐老龄的社会，为促进资本形成和提升社会福 利，应采取增加消费税税率、降低利息收益税的税 收组合。Hauner(2007)认为在进行财政支出调整时 适当考虑老龄人口将有助于在老龄化压力下保持 财政的可持续性。Botman和Kumar(2008)认为提高 生产率增长、劳动参与、产品市场竞争能够缓解欧 洲迫在眉睫的人口压力。Guest(2011)认为人口老 龄化对资本输出强度和劳动生产率产生影响，导致 商品和服务需求转变。Andreas(2011)认为在欧
9、洲 老龄化过程中，人口负增长对于社会和经济的潜在 挑战并未得到足够重视。Butcher和Stebbing(2012) 18 则质疑澳大利亚针对人 口老龄化所采取的鼓励私 人储蓄政策。 (二)国内已有研究成果述评 国内对于老龄化财税政策的研究成果主要集 中于上世纪末和本世纪初，随着中国步入老龄化社 会以及老龄化特征 日益凸显 ，对于老龄化财税政策 的研究开始逐步广泛和深入。主要研究成果有： 班茂盛和朱连(2003)建议提高个人所得税的 累进程度，将目标集中在20少数高收入者；加大 转移支付力度，提高低收入阶层收入水平；提高利 息税累进程度 ，每年将税收按一定比例用于低收入 阶层特别是最低生活家庭
10、的生活保障费发放。钟昱 (2004)建议尽快建立由基本养老保险、补充养老保 险、商业保险和个人储蓄组成的养老保险体系；通 过居住安排、家庭成员内部收入转移方式，发挥家 庭养老作用。金华等(2006)认为应创造条件支持民 族地区的老龄产业发展。白彦锋(2007)建议借鉴俄 罗斯无子女税改革中国个人所得税和财政制度，估 测群众生育意愿，保证妇女生育权；加大财政对教 育的投入力度，提高人 口素质。杨默如和李平 (2008)认为从即期看应扩大老龄税收优惠，从中期 看应完善养老保障的税收政策，从长期看应提高支 出税(消费税)权重。付伯颖(2008)认为应以民生供 给型财政支出为主，挖掘潜在税源。陈玉领(
11、2009) 提出 “公私互补的生活保障”观念。陈社英(201O) 强调制定老龄化公共政策时，要考虑个人、家庭、执 业人员以及政策制定者等各方面的作用。黄燕芬和 尹太兵(2010)建议制定规范有效的财政补贴政策， 建立针对养老机构的税收登记制度和免税独立认 证制度；扩大对养老机构的税收优惠。周清(2011) 认为应对民办养老机构实行分类、分层次财税政 策。邱红(2011)建议探索养老保险基金的有效运行 模式，实现保险基金保值增值。张俊和何东(2011) 建议加大对养老服务业软件建设的财税优惠，促进 养老金向普惠型发展。高淑红(2011)建议建立起覆 盖城乡居民的社会保障体系。穆光宗(2011)指
12、出财 税政策应适应我国人口老龄化未富先老、未备而老 和孤独终老的特点。孙江超(2Ol1)认为我国农村养 老保障体系应分为自我保障层、政府保障层和市场 保障层三个层次。联合国开发计划署促进中国养 老服务体系发展的财税政策研究课题组(2012)提 宏观锃济研充2013 1 出创建新型养老服务政策体系，加大财政投入和税 收支持力度。张艳(2012)建议转变经济增长方式以 加强老年健康友好型社会建设。杨胜利和高向东 (2012)认为人口老龄化将会使负担系数上升，建议 建设社会保障预算体系和公共服务体系。全国老龄 工作委员会办公室政策研究部(2012)认为应做好 应对人口老龄化的思想准备、政策准备、制度
13、准备、 组织准备和物质准备。冯月菊(2012)主张建设完善 老年社会保障体系。李文群(2012)认为政府应出台 支持长期护理保险发展的财税政策，鼓励企业为员 工购买长期护理保险和个人购买长期护理保险。 析 三、人口老龄化对社会经济发展影响分 随着人口老龄化的高速发展，中国老龄问题将 日益突出，必将对社会经济生活产生或消极或积极 的深远影响。这些影响主要表现在： (一)人 口老龄化时间过早，加大经济发展压力 国际货币基金组织(IMF)在2004年 1O月发表 的世界经济展望报告中明确指出，今后几十年 内，人口因素将影向世界经济。一般而言，只有经济 发展到一定水平，一个国家才会出现人口老龄化。 如
14、德国、美国等部分发达国家的人口老龄化是伴随 着城市化和工业化的发展、在经济比较发达的情况 下到来的，当其65岁以上老年人口达到7时，人 均国民产值一般在 1万美元以上；Et本在1980年达 到中国人目前的平均年龄时，其实际人均收入已是 中国目前的3倍，属于“先富后老”。但是，中国却是 在综合实力落后、经济不够发达的背景下进入人口 老龄化的，属于“未富先老”。联合国的一份报告强 调说，从没有一个国家尚处在中国这样的发展阶段 便开始老龄化。进入老龄化社会后，政府要为老年 人口提供必需的经济保障和一定的生活条件、生活 环境，增加对相关事业的投资。在国家预算收入一 定和社会总投入不变的情况下，政府用于
15、老年事业 的投入相对增加，必将导致经济建设的投入相对减 少，社会积累、资本投资和扩大再生产相对减少，影 响国民收入分配，进而导致国民经济快速积累和发 展时期相对缩短，使社会和经济发展承受极大的压 力。 (二)人口老龄化数量过大，加大社会保障压力 人口快速老龄化导致的一个必然结果是老年 人口大量增加，进而引发政府相应费用支出增加， 国家和企业支付的退休费用和各种补贴费用大幅 增加，社会保障和福利费用支出大幅增长。1978年， 全国离退休人员314万人，年退休费用开支17亿 元；1988年，全国离退休人员2ll5万人，年退休费 用开支321亿元；1990年，全国离退休人员2301万 人，年退休费用开支380亿元；2000年，全国离
