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1、 云南学术探索? ? ? 年第 ! 期总第! #期 我 国失业旧 头险制度的现未 弋 、 问题和对策 王舒娅 ?%石年国务院首次颁布国营企业职 工 待业保险暂行规定 , 这标志着我国的失业保 险从无到有 , 迈出了第一步 。 到? ? ?年末 , 全 国参加失业保险基金统筹的职工# ? 万 人 , 占国营企业职工总数的 % %& ? , 有少数地区 已将失业保险制度扩大 到部分集体企业和外 资企业 , 各地都建立了相应的管理机构 。 自 ? !年至? #年上半年 , 各级失业保险机构 累计向 ?万失业人员发放了失业救济金 , 并 帮助其中的 # ! 万失业人员重新就业% 。 由此 可见 , 失
2、业保险制度在我国已初具规模 , 并在 建立市场经济的过程中发挥了积极作用 。 但 是 , 由于失业保险在我国实行的时间还很短 , 政策不配套 , 失业保险制度改革与其他制度 改革不同步 , 我国的失业保险制度还存在与 市场经济体制和统一社会保险制度的要求不 相适应的问题 。 ? 、 社会班盖面窄 。 这个向题表现在两方 面 & 一 是实施范围小 , 仅限于国营和大集体企 业。 目前 , 我国领取失业补贴的职工约为? 多万 人 , 而全国的失业人数却是(! 万)包 括自愿性失业的人数+ , 区县以下的小集体企 业 、“三 资 ”企业 、 私营企业 、 个体工商业者以 及乡镇企业从业人员 , 都是
3、以工资收 入为主 要生活来源的劳动者 , 而国家并没 有为他们 建立失业保险制 。 二是国营企业享受失业救 济的对象少 , 仅限于破产企业的职工 、 濒 临破 产企业法定整顿期间被精 简的职工 、 企 业终 止和解除劳动合同的职工 、 企业辞退的违纪 职工 。 没有包括国营企业因经营亏损而暂缓 停发工资的职工 、 优化 组合下岗人员中企 业 无法安排的人员 、 大量的隐性失业人员等 , 不 能够在 更大范 围内发挥失业保 险的积极作 用 , 失业保险制度的覆 盖 面已不适应经济体 制改革和市场经济发展的要求 。 # 、 筹资渠道单一 。 现代社会保障通常都 采用由国家 、 企业 、 个人共同缴
4、纳保险金的办 法 。 尽管由国家和企业承担主要部分 , 个人只 缴纳极少的基金 , 但最关键的是培养 自我保 障意识 , 培养社 会保障的责任感和 义务感 , 破 除单一的权 利观念 。 我国 目前保险基 金的来 源仅为企业缴纳款项及存储利息 , 加 上地方 财政补贴 。 没有充分体现国家 、 企业 、 个 人共 同承担风险的原则 , 使企业和国家负担过重 。 另外 , 由于各种保险制度不健全 , 社会保障和 福利没有与就业分开 , 导致其他项 目和 开支 也进入了保险内容 。 ( 、 失业保险管理体制不完善 , 基金使用 效益低 。 作为失业保险存在和 运行的重要基 础的失业保险基金的管理
5、, 需要建立一 套科 学合理的管理体制 , 才能充分发挥失业保险 基金的作用 , 提高使用效益 。 但由于 “ 多头办 保险 ”的情况和 部门利益作祟 , 特别是 由于劳 动就业和失业保险的分离 , 导致了费用支出 过高 , 用于失业保险的基金比例过低 。 据有关 部门统计 , ? 年全 国待业保险收 入总额为 , .( 亿元 , 支出总额为 ? ! ,亿元 , 占收入 总 额的# #/ 0 在总支出中 , 用于转业训练费支 出 亿元 , 占 ( . , / 0 生 产自救支出。 ( ,亿元 , 占? , / 0 用子待业救济金 、 医疗 费 、 抚恤救济金等项支出为 ? (亿元 , 只占 纬
6、# ?年占 /+ , 而用于管理费支 出达 到 # 亿元 , 占( ( ? /? ?年 占 # /+ , 为失业救济金的 . , 倍1 。 这不仅浪费 了资金 , 而 且助长了机构膨胀和管理人员人 浮于事 。 这种状况 必然 影响失业保险基金使 用效益的提高 影响整个失 业保险制度更好 地发挥其功能 。 ( 、 管理体系混乱 , 政出多门 , 互相扯皮 , 社会化程度极低 。 失业保险是整个社会保险 制度的重 要 组成部分 , 建立全国统一的社会 失业 保险制度 , 是巩固社会保险改革成果 , 充 分发挥其保障功能的关键环节 。 但是 , 目前我 国社 会保障由多个 部 门管 理 , 不仅 牵
7、 涉 到 劳 动 、 人事 、 民政 等部门 , 还 涉 及 到财政 、 税务 、 银行 、 保险等部门 。 结果 是将社会保险这个 统 一的系统 人为地 割 裂 开来 , 人为地增 加工作 的难度 。 各自制定一套政策 , 缺乏 配合 , 互相 掣肘 。 一些 效益好的企业 由于担心效益 不好 的企业沾光 , 担心参加 社 会保险会遭至 “被 吃 大户 ”的 恶 运 , 纷 纷参加 “ 系统统筹 ”, 不参加 地方 保 险 , 这就不 可避免 地 使本来有 限 的 社 会保险资金浪费严重 。 另一方面 , 也造 成 了立 法的不 健全和不统一 , 更影响到 社 会保障的 有效 管理 和稳 定
8、运行 。 我国 失 业保 险制度存在的上述种种间 题 , 已经对我 国市场经济的建立 和 社 会的发 展产 生 了不 利影响 。 针对我国现行失业保险 制度存在的主要 问题 , 改革和完善我国失业 保险制度当前应着重解决好以下几个 问题 。 第一 , 逐步扩大失业保险制度的实施范 围和覆盖面 。 市场经济是 效率经济 , 但 同时也 是风险经济 。 所有在 劳动要素市场上有失业 风险的人 , 都应 尽可能纳入受保人的范 围之 内 。 应允许各种不同所有制性质企业的工 人 都参加 失业保险 。 现行失业保险制度只适用 于 国营企业和部分大集体企业 , 而实际 上集 体企业 、“ 三资 ”企业 、
9、私营 企业 职工 失 业 的风 险更大 , 新的失业保 险制度 必须将其包 括 在 内 。 现 行失业保险制度 不适用于企业正常辞 退的富余人 员 , 这是妨碍劳动制度改革深化 的一 个重要因素 , 也是现阶段对富余人员实 行企业内部消化政策的一个根本的原 因 。 欲 使劳动制度改革得 以深化 , 特别是为了解决 企业富余人员向社会流动问题 , 就必须将失 业保险的覆盖 面扩大到将企业辞退的富余人 员也包括在内 。 有了这样一种制度 , 长期困扰 企业发展的隐性失业 问题就 可以逐步缓解 。 另外 , 对于农民 、 政府工作人员 和其他特种 职 ( 业 劳动者 , 应实行特种失 业保险 ) 对
10、于半失业 人员和毕业 后尚未找到合适 工作的大学生 、 研究生 , 也应实行特殊救济方法 。 第二 , 拓宽失业保险基金的筹资渠道 。 应 实行国家补贴 、 企 业按工资总额上缴一定比 例和个 人 缴纳保险费等多方筹资 渠 道 , 其 中 以前两项为主 。 目前 , 我国隐性失业 人数较 多 , 如果使企业中的隐性失业公开 化 , 那么这 部分人的工资 、 福利 总额将是 一笔可观的失 业保险金 。 据劳动人事部门估算 , 全国企业在 职失业职工若按每人每年 ! 元的工资及 福利费用计算 , 总 额可达几百亿元之巨2 , 将 近占全部企 业 一年上交国家财政收 入的一 半 , 若 将这笔巨款
11、由工资 、 福 利费用转为保险 金 , 足够用于国家补贴失业保险金的部分 。 再 有 , 减 少国家对亏损 企业的财政补贴 , 也是筹 措资金的重要 渠道 。 我国每年对部分亏 损企 业的财政补贴 亿元 , 其实这部分资金运 行是 被动的 、 消极 的 、 保护落后的行为 , 因为 财政补贴使这 些濒 临破产的企业继续生产 没 销路的产品 , 不仅浪费资金和资源 , 还使这些 企业 职工滞留 在企业 , 在一 定 程度上影响 失 业保险制度的进一步完 善 。 如果能将对 亏损 企业 补 贴 的 /用于失业保 险 , 则可筹集 ( 亿元的保险 基 金 , 相当于 全 国目前 滚 存保险 金的总额
12、 。 第三 , 调整失业保险金 的支 出结构 , 提高 资金使用效益 。 失业保险金的使用方向主要 应是失业救济金和 失业者的培训费用 。 针对 目前失业保险金 支 出中存在的突 出 问题 , 应 该合理规定各项支出的提取比例 、 开支范围 和开支标准 , 要适 当提高失业救济的标准 。 合 适的救济标准 , 应掌握在略高于 民政部门社 会救济的标准 , 略低于在岗职工的平均收入 0 在 通货膨 胀和 投资市场不太发育的情况下 , 政府必须十分谨慎地制订出一系列社会保险 基金的投资政策 , 确保基金的安全 和增值 0 在 提高标准 、 合理使用保险基金的同时 , 还要适 当改变管理费的收缴比例
13、 , 以减少超标准使 用失业资金的问题发生 , 杜绝无效益投资 。 失业保险的目的 , 不单是对失业人 员进 行救济 , 更重要的积极意义 , 在于促进失业 人 员重新就业 。 在全国经济比较景气的条件下 , 应把资金投向的重点放在搞好失业人员的生 产自救和转业训练方面 。 这是近期内中国特 色的失业保险制度的一个 重要内容 。 在这方 面 , 瑞典的经验值得 我 国借鉴 。 瑞典人信奉 “积 极的 ” 帮助就业原则优先于 “ 消极的 ”现 金 救济原则 。 前者既可以使失业者有生活保障 , 又可以使劳动力不因 闲置 而浪费 , 劳动者也 可以积累更多的就业经验 。 现金救济只是作 为各种帮助
14、就业措施失败后的最后 一招 。 积 极的劳动力市场政策的目的在于 + 一方 面 促 进劳动力流动 , 优化经济结构 , 克服结构性的 劳动 力短缺 ) 另 一方面 , 让人人有事做 , 如给 失业者提供劳动力市场训练 , 进入暂时的公 共工程就业或补贴性就业 。 强化市场竟争规 则和 积极的劳动力市场政策导致 了瑞典几十 年经济高速增长和高就业的局面 。 就我国情 况而言 , 由社会条件和职工的心 理承受能力 所决定 , 近期在转换企业绎营机制过 程中 , 不 可能将企业 中的富余人员全部推向社会 , 如 果把重点放在转业训 练 和 生产自救方面 , 增 加资金投放比例 , 就 可以使失业职工
15、 既离开 企业又不立刻 到社会 上 去 , 而是学习和掌 握 重新就业的技能 , 进行生 产自救 。 这样做能够 减轻职工失业可能造成的心理失衡 , 减少社 会震荡 。 第四 , 完善失业保险管理体制 , 规范管理 方法和程序 。 失业保险涉及全体社会成员的 切身利益 , 情况复杂 , 涉及 面广 , 政策性强 , 工 作量大 。 失业保险管理 更是 一个涉及劳动 、 民 政 、 银行 、 卫生 、 社会保险公司等职能部门的 综合性系统工程 。 现 在的管理机构 很 不适应 这项 工作的需要 。 建议国家设立社会保障部 , 把社会保 险 、 社会救济 、 社会福 利 、 医疗制度 等统 一管理
16、 起来 , 以加强领导 、 统 一规划 、 综 合协调 。 中央政府负责确定失业保险基 金提 取比例 , 对失业保险基金要实行统一筹集 。 失 业保险部门要严格按照规定筹集失 业保险基 金 , 对目前一些 地区擅 自提高提取比例 , 或向 辞退富余人员的企业 加收费用的做法要 坚决 地予以纠正 。 对 目前 因深 化改革而出现 失业 保险基 金 不够 使用的地区 , 要按照现行规定 通过 扩 大地方统筹予以解决 , 统筹不够 使用 的按现行规 定 由地方 财政补足 。 为 了筹集 、 管理 、 支付巨额保险基金 , 各 省市要成立一个 由财政 、 审计 、 银行 、 计划 、 劳 动和工会等部门参加的失业保险基 金管理委 员会 , 负责审批失业保险基金的年度预算和 年终 结算 , 对保险金的征缴和使用进行宏 观 调控 。 在失业保险基金管理委员会的指导 下 , 失业保险管 理机构具体 负责向失 业人 员发放 失业救济金 , 并负责组织 失业人 员的转 业训 练和生产自救等工 作 。 要把失业保险基金的
