资产管理与预算管理相结合是深化我国财政体制改革的方向

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1、宏观锃济 研 2 0 1 2 年 第 9 期 资产管理与预算管理相结合 是深化我 国财政体制改革的方向 聂常虹 内容提 要 自从 2 0 0 0年 以来 ， 我 国在 部 门预 算改革 、 国库集 中收付制度改革和政府收支分 类改 革等方 面都取得 了一定的进展 ， 为 完善公 共财政体 系奠 定了 良好的基础。 但作 为财政管理“ 一体两翼” 的资产管理 改革 ， 还 处 于起 步和初 步发展 阶段 。 截 至 2 o 1 0 年 底 ， 我 国行政 事业资产 总量 已超过 1 1 万 亿元 。 如何 管好 用好如 此庞大 的存 量公 共资产 ， 对 完善社 会主 义市场经济条件 下的公共

2、财政 框架体 系、 回 归公共财政 的公 共属性具有极为重要 的理论 和现 实意义 。 按 照公 共财政的要 求 ， 把属 于人 民的 财 产从 存量到 流量都管起 来 ， 做 到依 法合理征 收 、 使 用， 并在公共领域 内公平分配、 合理配置 ， 增加透 明度 ， 强化 公共监督 ， 提 高公 共 资产 资源的使 用效 率 ， 减 少和杜 绝浪 费及各种形 式的腐败 ， 盘活存 量 资产 ， 以存量制约增量 ， 以增量带动存量 ， 提 高财政 资金 的使 用效 益 ， 提 高财政管理 的科 学化 、 精细化 水平 ， 是摆在 国人 面前的一个重要课题 。 与此 同时 ， 财政信息公开化

3、问题也越 来越 受到 国人的关注。 通 过加 强资产 管理 ， 摸 清和公 布公共 资产的“ 家底” ， 接 受公 众监督 ， 也是深化 改革 、 推 行“ 阳光财政 ” 的 重要 手段 。 本文从 财政 改革的宏观视 角 ， 结合前期 的 大量调研工作和 当前 的财经形势 ， 提 出深化我 国 财政 体制改革的方向， 是资产管理 与预 算管理相结 合 ， 并从理 论和政 策层 面指 出改革 的历 史必然性 ， 借 鉴 国外的做 法以及 一些地 方在 这方 面改革 的典 型经验 ， 提 出了深化 改革的相关建议。 关键词资产 管理预算管理改革方 向 随着 国家对公 益事 业 投入 的不 断 加

4、大 ， 行 政 事 业 资产 的增长 速度 和规模 越 来越 大 。 行 政事 业 资 产 的形成 是 国家财 政资金 投入 物化 的结 果 ， 如 何管好 、 用好有 限的财政资金 ， 提 高财 政资金使用 的科 学性 和有效 性 问题 ， 一直 是财 政预算 管理 的 重要 内容 。 特别 是我 国随着社 会 主义市 场经济 体 系进一步完善 、 财政体制 向公共性转 型的情况下 ， 如何 做好 资产管 理与 预算管 理相 结合这 篇文 章 ， 是继 部 门预算改 革 、 国库集 中收付 制度 改革 和政 府 收支 分类 改革 之后 ， 继 续深 化财 政体制 改革 的 又一个 突破 口。

5、 资产管理 与预算管 理相结合是 一个涉 及多环 节 、 多方面 内容 的综 合性问题 。 从预算管理 环节 E 看 ， 涉及到预算 编制 、 执行和决算等多个环节 ； 从资 产管理环节上看 ， 涉 及到资产 的配置 、 使用 和处 置 等 整个资产管理周 期 ； 从 预算管理 内容上 看 ， 包 括 资产配置预算编制 、 实物费用定额预算 、 预算追加 、 资产收入管理 、 政府采购预算 、 预算基础数据信息 、 预算绩效考评、 决算等多方面内容。 其中， 资产配置 预算编制是资产管理的“ 入 | 1 ” ， 是预算管理 的重要 内容 。 近年来 ， 个别学者对 资产管理与预算管理 相 结合

6、问题进行了研究 ， 但这些研究是从介绍 国外 的 有关情况及对我 国的启示方 面进行的探 索。 如蔡红 英 ( 2 0 0 7 ) 介绍 了美 国公共资产管理 与预算结合 的 经 验及借鉴问题 。 个别地方的实际工作人员从 自身 工作需要 出发 ， 指 出了实行资产管理与预算管理相 结 合的意义和作用 ， 并 提 出了简单 的工作设 想 。 如 黄 河水利委 员会 的雷洪 涛( 2 0 0 9 ) 结 合_T作实践 提 出了资产管理与预算管理相结合的认识 和看法 。 本 文站在财政改革的宏观视角， 结合当前形势 ， 提出 深化 我 国财政预算 改革 的方 向性 问题 ，即资产管 理与预算管理相

7、结合是深化我国预算改革并促进 整个财政体制改革的历史必然， 同时提出了改革的 难点和具有可操作性的政策建议。 3 宏观锃济 研 定 2 0 1 2 年 第 9 期 一 、资产管理 与预算管理相结合的客观 必然性 ( 一) 资产管理与预算 管理相 结合是加 强资产 管理与预算管理工作的必然要求 资产管理和预算管理是一个问题 的两个方面 ， 资产管理侧重 于实物形态的管理 ， 预算管理侧重于 价值形态的管理， 两者密不可分。 预算管理是资产 管理 的前提和条件 ， 资产管理是预算管理 的基础和 延伸。 行政事业资产是历年财政预算资金“ 物化” 、 “ 沉淀 ” 的结果 ， 预算安排 的资金量直接决

8、定 了资产 配置的数量 ； 财政 预算资金安排的科学性 、 规范性 ， 直接决 定 了资产配置 的质量 和单位之间资产配 置 的公平性 、 合理性。 因此 ， 预算管理是规范和加强资 产管理 、 通过增量调节和控制存量的最有效手段 ， 只有将资产管理与预算管理紧密结合起来 ， 才能真 正抓好 资产管理工作 。 同时 ， 资产管理工作也是 预 算管理 的重要基础和延伸 。 一方面 ， 有效开展 资产 管理工作 ， 及 时提供准确 、 完整 的资产基础信息 和 财务管 理数据资料 ， 作为财政部 门审核 部门预算 、 配置 资产 的依据 ， 有利 于深化 和细化 部 门预算改 革 ， 科 学编制部

9、 门预算 。 另一方 面 ， 建立 资产配置 、 使用和处置 的管理 制度 ， 加 强资产从 “ 入 口” 到“ 出 口” 的全过程监管 ， 才能管好 资产 ， 真正提高预算 资 金 的使用效 益 。 因此 ， 资产管理与预算管理相结合 既是加强资产管理 、 从源头上控制资产形成的客观 需要 ， 也是科学编审预算、 提高预算管理水平的重 要途径 。 ( 二 ) 资产管理与预 算管理相结合是 建设 节约 型政府 ， 推进公共财政 改革的必然要求 行政事业单 位 国有 资产管理是公共 财政管理 职能的重要组成部分 ， 资产管理与预算管理相结 合 ， 是推进公共 财政 改革 、 健全财政职能 的必然

10、要 求 。 近 年来 ， 财政部 推行 了部 门预算 、 国库 集 中收 付 、 政府采购 、 收支两条线等多项财政改革 ， 在财政 资金管理层面实现了公共财政改革的重大突破， 但 是在资产管理方面还相对薄弱。 由于行政事业资产 管理改革不到位， 存在资产家底不清、 配置不科学、 管理不善等问题， 影响了财政资金使用效益， 制约 了财政管理整体水平的提高。 财政资金和行政事业 4 单位 国有资产都是社会的公共资源 ， 公共财政在履 行资源配置职能时 ， 不能 “ 重资金 、 轻资产” 、 “ 就 资 产论资产” ， 更不能只管资金 、 不管资产。 全 面推进财政管理科学化 、 精细化符合 现代

11、管 理的发展趋势 ， 是新形势下贯彻落实科学发展观 、 做好财政工作的迫切需要。 目前我国的行政事业单 位 国有资产规模庞大 ， 其 形成 、 运转 、 维护 和更新 主要靠预算资金解决 ， 与资产有关 的购置 、 运行 、 维 护等费用 占财政支 出的比例很大 。 只有资产管理 与 预算管理相结合 ， 科学编制资产配置预算 ， 制定合 理的实物费用定额 ， 提高资产管理水平 ， 才能科学 、 准确地安排与资产相关的各项支出， 才能提高预算 管理整体水平 ， 才能真正实现财政管理 的科学化 、 精细化 。 资产管理与预算 管理相结合不仅有 利于维护 资产配置的公平与效率 ， 而且是降低行政成本

12、 、 推 行“ 阳光财 政” 、 建设节约型政府 的重要手段 。 实行 资产管理与预算管理相结合 ， 按标准科学合理配置 资产并安排相关费用 ， 既适应行政事业单位发展的 需要 ， 又能节约 财力 、 减 少浪费 ， 提 高资金 使用效 率 ， 同时能够逐步改变部 门之 间 、 单位之 间资产配 置苦乐不均 的现象 ， 避免盲 目攀 比 、 贪大求洋等 问 题 ， 有利于准确评价公共服务成本 ， 评价政府绩效 ， 进 而提高行政效能。 此外 ， 资产管理与预算 管理相结合是控制 “ 三 公” 经费的有效途径 。 “ 三公” 经费 ， 特别是公务用车 的购置费和运行维护费 已成为社会关注的焦点

13、。 通 过制定资产配置标准， 并按标准审核新增资产配置 预算， 使预算的安排科学有据 ， 减少随意性和盲 目 性 ， 便于公众监督 ， 有效防止和杜绝腐败 。 ( 三 ) 资产 管理与预 算管理相结合是贯彻 落 实 党和国家财政 方针政策的重要举措 党和 国家对加强 资产管理 与预算 管理多次提 出明确要求 。 党的“ 十七 大” 明确要求 “ 完善各类 国 有资产管理体制和制度” 、 “ 深化预算制度改革” 。 2 0 0 5年 中共 中央办公厅 、 国务院办公厅文 件 ( 中办 发 2 o o 5 1 2 1 号 ) 指 出 ： 各级 财政及有 关部 门要进 一 步加强 行政事 业单位 国

14、有 资产管理 。 2 0 0 9年全 国 人大预工委也明确强调 ： 加强行政事业单位国有资 产管理 ， 推进资产管理与预算管理的有机结合。 因 此， 加强资产管理与预算管理相结合是党和国家的 宏巩锂济 研 宏2 0 1 2 年 第 9 期 明确要求 ， 是贯彻落实党 中央 、 国务院一系列 财政 方针政策的重要举措 。 二 、 国外典型国家强化资产 管理的理论 及其基本做法 国外典型 国家强化政府公共 资产管理 ， 是 民众 的要求 、 政 府 自身 的需要 和理论发展 的结果 。 从 理 论基础 上看 ， 早在上个世 纪二三十年代 ， 针 对政府 工作效 率低下 、 官僚 主义 作风严重等

15、问题 ， 公 众采 取 “ 以手投 票” 或者“ 以足投票 ” 的办法表达 他们的 意愿 ， 并集 合为组织 的选 择 ， 对政府施政造成 巨大 的影 响 ， 同时强调公共管 理的效能性 、 责任性 和透 明性 ， 对 纳税人负责等 观点 。 这就是著名 的公 共选 择理论 。 同时 ， 根据委托代理理论 ， 政府要更加灵活 地进行成本效益分析 ， 更加关心公共部 门所提供服 务 的效率 ， 对公共资金 、 公共财产 的使用效率 问责 ， 使政府 的角色从 “ 划桨者” 转换到“ 掌舵者” ， 从关注 投入转 换到关 注效果 ， 从 集权转换 到分权 。 公共财 政理论更是强调公 共资金 和公

16、共财产的公共性 、 排 他性 ， 强调公共资源 的使 用要注重效益 ， 对 纳税人 负责 。 在 上述理论 的指导 下 ， 一些典型 国家 对政府 的公共资产开展 了一系列管理 活动 。 ( 一) 成立资产 管理机构 ， 专人 负责资产 管理 经研究发现 ， 各 国政府及非 营利机构 的资产管 理体制 各具特色 ， 其 中较 具代表性 的有 日韩模式 、 德澳模 式 、 美加模式 和巴西模式等 四种管 理模式 。 E t 本 、 韩 国两 国的资产管 理模式可 以概括 为“ 财政 部 主管部 门” 模式 ， 即由财政部 门负责综合 管 理 ， 由各 行政部 门负责具 体管理 。 德 国和澳 大利亚 的联邦政府资产 由财政部 门所属 的机构负责 ， 并在