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1、山西财经大学 硕士学位论文 财政视角下的农村社会保障政府职责研究 姓名：李叶坤 申请学位级别：硕士 专业：财政学 指导教师：昝志宏 2007-10-08 3 摘 要 众所周知，我国目前人口老龄化速度加快，家庭小型化趋势明显，市场经 济深入发展，体制改革和经济社会发展也进入了关键阶段。顺应时代发展的要 求，党中央近年来连续提出科学发展观、和谐社会以及全面小康社会等战略思 想和战略任务。中国是一个有着 1 3 亿人口的农业大国，农村居民约占全国人口 的 6 0 % 左右，因此，所有这些宏伟目标最终实现的重点和难点都在农村， “三农” 问题也由此逐步受到党和国家的着力关注。 国家“十一五”规划明确提
2、出了建设社会主义新农村的重大任务。当前及 今后一个时期，建设社会主义新农村，就必须强化公共财政的职能作用，扩大 公共财政对农村的覆盖度，将农村公共品的供给和投入纳入公共财政支出范畴， 真正“让公共财政的阳光照耀广大农村” 。在这一过程中，加大农村社会保障制 度这一公共品的供给，统筹城乡社会保障制度是其中关键一环，也是新农村建 设的应有之义。 农村社会保障是全国社会保障体系的重要组成部分，其发展状况直接关系 到农村改革的进一步深化和农村经济的可持续发展，也关系到整个国民经济的 协调发展和社会的长治久安。而目前，我国农村社会保障发展现状令人担忧。 由于政府在农村社会保障中长期缺位，导致农村社会保障
3、筹资渠道单一，覆盖 面过窄，保障水平过低，管理体制不健全，与城市社会保障的差距也越来越大。 农村社会保障缺失不仅很难积极应对现实状况可能带来的各种错综复杂的风险 问题，更严重阻碍着农村社会的稳定和全面建设小康社会的进程。所以，农村 的社会保障无可厚非地成为了解决“三农”问题和顺利实现社会主义新农村的 核心和关键，农村社会保障体系的构建与完善也日益成为目前亟待解决的问题。 4 本文主要从这一热点问题入手，以财政视角首先分析了我国政府主导农村 社会保障的必要性和可行性，揭示了在农村社会保障中政府职能缺失的现状和 原因，然后借鉴了德国、日本、韩国等建立农村社会保障的经验, 最后提出了政 府在农村社会
4、保障体系中应尽的财力支撑和制度供给职责。 首先，对我国政府主导农村社会保障进行了必要性与可行性分析。从必要 性方面来讲，第一，由于农村社会保障属准公共性物品，而农村较大的风险性 会使这些地区的社会保障商业供给短缺，所以对于这一市场失灵的领域只能由 政府来弥补；第二，由于农村社会保障属于优值品，即广大农民对它的认识会 小于这一制度本身的价值，所以政府应当在制度供给中占主导；第三，农村社 会保障不完善与国家长期以来资金、制度供给缺乏直接相关，所以政府主导农 村社会保障制度，补偿对农民的欠债合情合理；最后，保障人权，履行宪定义 务也是政府应居主导地位的原因；从可行性方面来讲，第一，我国已进入了工 业
5、化发展的中期，不断增长的财政收入为政府履行农村社会保障的财政供给职 责奠定了坚实的物质基础；第二，农村原有的制度项目，例如建国初建立的农 村“五保”供养制度基础、农村救灾救济制度、农村优抚制度，以及近年来开 展的农村扶贫开发制度、农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度等都为农 村社会保障制度的完善奠定了良好的制度基础，积累了丰富的经验；最后，全 国自上而下思想上的重视等也为政府主导作用的发挥奠定了坚实的思想基础。 其次，对政府在农村社会保障中职能缺位现状及原因进行剖析。我国政府 在农村社会保障中职能缺位主要表现在以下几个方面，第一，财政对于农村社 会保障的投入长期匮乏，致使社会保障支出的城乡差
6、距很大；第二，农村社会 保障的组织制度不完善，表现在政出多门，管理体制分散，以及管理机构与监 5 督机构不分等；第三，国家农村社会保障工作存在立法滞后、法律体系不健全、 立法层次低、覆盖面窄、立法主体多元化、立法层次无序等多方面的问题，无 法对农村社会保障事业进行系统性规范。政府在农村社会保障中职能缺位原因 很多，从经济基础方面来讲，长期有限的财力是政府在农村社会保障制度中财 政责任缺失的根本原因；从国家的战略思想方面来讲，国家长期的以工养农， 先城市后农村的工业发展战略也是导致政府在农村社会保障中职能缺位的关键 因素。 第三，俗话说， “他山之石，可以攻玉” ，本文在此通过对德、日、韩三国
7、农村社会保障体系构建历史过程及其项目构建现状的简单回顾和现状揭示，得 出了一些可以借鉴的普遍经验，例如政府要履行在农村社会保障中的财政资金 供给职责；要逐步完善相关各个层次的法律制度，以规范农村社会保障制度的 运行；要遵循客观经济发展规律，在建设步骤上要实行先城市后农村，先农村 医疗保险后农村养老保险的农村社会保障制度；要实行城乡、地区有别又有连 通，基本保险与补充保险、商业保险等互相配合的多层次的农村社会保障体系。 第四，提出政府在农村社会保障体系构建中起主导作用的重中之重在于加 大对农村社会保障的资金投入。要履行政府的财政供给职责，从财政收入方面 来讲，首先要通过开征社会保障税，建立社会保
8、障预算，为农村社会保障资金 提供更为稳定的来源；其次，要深化分税制改革，通过增加和明确各级政府的 财力来增大农村社会保障财政资金供给的可能性；最后，要善于通过社会福利 彩票、吸收社会捐赠等形式吸纳社会资金等增加各级政府用于农村社会保障的 财力。从财政支出方面来讲，首先，要通过规范财政供给范围，明确财政支出 的公共性，从而加大各级政府可用于社会保障的财力；其次，要压缩行政经费， 6 进一步使有限的财力可以更多地运用到社会保障此类关键性公共支出项目；在 社会保障财政资金既定的情况下，还要公平城乡社保资金，增加政府可用于农 村社会保障的资金；最后，在农村社会保障资金既定的情况下，还要优化农村 社会保
9、障资金的支出结构，财政要分不同项目公共性的不同履行不同的财政供 给职责，尤其是要保证农村社会救助、社会保险等重点项目的资金需求。 最后，指出了政府在农村社会保障体系构建中的制度供给职责。从开展农 村社会保障事业所需的环境来说，政府要通过引导各种媒体进行宣传教育，首 先为农村社会保障制度的构建奠定坚实的思想舆论基础；政府要通过分流农业 剩余劳动力，加大资金、技术等供给等发展现代农业，提高农民的收入水平， 为农村社会保障制度的顺利实施提供更大的可行性；从农村社会保障事业发展 应当遵循的原则与进度来讲，政府要遵循保证基本生活、强制性、差异性等原 则以及先发达地区、后其它地区，先医疗保险、后养老保险，
10、先基本保障，后 补充保障等农村社保发展进度；从对农村社会保障事业的监督管理角度来讲， 政府应当加快构建农村社会保障所需的管理机构，完善相应的管理体制，另外 还要加快完善各层次相关法律法规，以加强对农村社会保障事业的管理与监督。 总之，政府要通过各种手段充分履行其在农村社会保障制度建设过程中应 尽的财力保证和制度供给职责，进一步构建和完善农村社会保障体系，在社会 主义新农村以及和谐社会的建设过程中迈出坚实的一步。 【关键词】农村社会保障，政府主导，财力支撑，制度供给 7 Abstract The eleventh five- year- plan of our country explicitl
11、y proposed that we will construct a new social countryside.To realize the significant mission, we have to bring the supply of public products in rural area into the public expenditure category right away, strengthen investment in three issues related to agriculture, village and peasantry ,and let th
12、e sunlight of public finance illuminate extensive rural area really. In this process, enlarging the public supplies of social security system in rural area and coordinating the system between cities and countryside is a key point, and it s also the content in new rural construction. At present, the
13、development of our rural social security is worrisome. The governments being a long- term absent in rural social security, resulted in the solely fund source, narrow coverage, low safeguard level and the unperfect management system. It is not only difficult to maintain the rural economical growth an
14、d the social stability, but also has blocked the construction of the new social countryside and the harmonious society. To build and improve the system of rural social security, the governments should be in the leading position. This thesis mainly analyzes the necessity and feasibility of the govern
15、ments dominant position, reveals present situation and the reasons of government function hiatus, models established experience of rural social security in some countries 8 like Germany, Japan, South Korea and so on, suggests that governments should fulfill their supplying duty in both finance and s
16、ystem. First, it starts with the necessary and feasibility analysis on governments leading role in rural social security. In necessity aspect, making up the unperfect market, providing excellent value products, compensating debt to the farmers, guaranting human rights and so on are all reasons why the governments should occupy the dominant position in constructing process; In feasibility aspect, growing budget income, original system basis
