土地卫片执法检查实务解析 修订

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1、土地卫片执法检查实务解析 题目： 土地卫片执法检查实务解析 内容： 一、近年来我市开展卫片执法检查总体情况介绍 二、2011年度卫片执法检查有关政策解读 三、依法查处土地违法案件，确保依法履行职责到位 一、近年来我市开展卫片执法检查总体情况介绍 什么是卫片、卫片执法检查：利用卫星遥感监测等技术 手段制作的叠加监测信息及有关要素后形成的专题影像图 片，简称卫片（简单说，就是通过对一个地区一个年度内年 初、年尾两次遥感监测影像的叠加对比，提取出变化图斑， 结合有关要素形成的影像图片）。卫片执法检查就是依据卫 片对一个行政区域开展执法检查，通过对卫片所反映土地利 用情况发生变化的地块逐一进行核查，发

2、现和查处违法用 地。 自 2000年以来，土地卫片执法检查已经开展了11 次。 2009年度实现了重大的跨越，首次实现了全覆盖，首次依 据 15 号令实施了责任追究。2010年度持续创新， 首次实行 土地、矿产并查，首次与年度土地变更调查相衔接，首次利 用“批、供、用、补、查”综合信息监管平台进行校验。国 土执法监管工作由传统模式逐步发展到如今的天上看（卫片 执法） 、地上查（巡查） 、网上管（批、供、用、补、查监管 - 3 - 平台）以及群众报 （12336电话）的全方位执法监管新模式。 卫片执法检查工作具体如何开展呢？ 土地卫片执法检查工作流程： （一）成立领导小组，建立健全组织机构 由政

3、府牵头，成立卫片执法检查领导小组。以分管副市 长任组长，市政府分管副秘书长、市国土资源局局长任副组 长，市国土资源、纪检监察、人力资源和社会保障、公安、 检察、法院、发改、规划、建设、交通、林业、农业、安监、 水利、供电部门相关负责同志为成员的土地矿产执法检查工 作领导小组，领导小组办公室设在市国土资源局。各县区相 应成立卫片执法检查工作领导机构。从领导机构设置可以看 出，卫片执法检查工作是一个由多部门参与的综合性执法监 察活动。但从目前的情况看，这项工作主要还是由国土部门 具体承办完成，要真正实现国土资源管理由“一家管、大家 用”向“大家管、大家用”转变的共同管理体系，建立起共 同责任机制，

4、还受各方面因素的制约，仍有一段较长的道路 要走。 （二）制定切实可行的工作方案 由国土部门拟定工作方案，报请本级政府下发。方案中 明确年度卫片执法工作的依据、工作任务、工作步骤、政策 界限、工作要求等内容。今年的卫片执法检查工作通知和方 案已于 3 月 9 日由市政府印发，各县区也要结合本地情况， - 4 - 制定具体工作通知和方案报请本级政府下发。 （三）进行动员部署、组织业务培训 市、县（区）逐级进行卫片执法检查工作的动员部署， 统一思想、细化分工、明确责任。同时，通过参加部、省级 业务培训、以会代训、集中培训等方式，提高工作人员的业 务素质。 以上从组织领导、思想动员、业务技能等方面做好

5、了相 关准备，接下来就进入到具体的组织实施阶段。 （四）组织实施 1、工作准备。具体做到人员落实、装备落实、经费落 实以及备齐资料。工作资料包括：卫星遥感监测图件及相关 数据、土地利用总体规划图件、土地利用现状图件、用地审 批文件、日常巡查台帐、 违法用地案件查处案卷等相关资料。 2、内业初审。国土部下发遥感监测图斑以后，根据图 斑反映的地形地貌变化，初步进行内业判读，不同的影像反 映出不同的占地类型（对照图片介绍）。根据内业判读，初 步确定变化图斑的所在位置、用地类型，并将这些图斑与土 地利用现状图、建设用地规划图相套合，确定占地地类、是 否符合规划情况（套合图件）。 3、确定外业核查路线。

6、根据图斑分布情况，制定合理 的核查路线，逐个图斑进行实地核查。图斑量较大的县区， 还应派出多个核查组，确保按时完成工作任务。 - 5 - 4、外业核实测量 在外业核查阶段，要将有关用地主体、项目名称、土地 坐落、开工时间、 实际用途、 实际占地面积等要素核查清楚、 准确。同时，对现场排照片备查。 在外业核查中，除核实合法、违法图斑外，有一部分图 斑，因各种原因导致卫片反映地形地貌发生变化，但监测时 段内土地的实际用途未发生改变的，叫实地伪变化图斑。对 这部分图斑，只需要说明情况即可，不需要进行查处。 对属于实地伪变化的图斑，外业核查时要把情况摸清。 （结合课件介绍） 。常见实地伪变化，主要涉及

7、以下几种： 设施农用地；依法批准的临时用地；农村道路；管 线施工等临时用地，已恢复； 受灾土地 （如洪水、 泥石流、 滑坡、塌陷等受灾土地）；临时堆场（如废品、沙土、砖 瓦、建筑构件等临时堆放地）；违法用地，实地已拆除； 塑料（竹、草等）大棚或地膜覆盖地、蒙古包、简易工棚、 活动板房等；因地表覆盖变化等原因，引起的影像特征变 化，地类未变化（如盐碱地地表变化、坑塘水位变化、山林 过火、作物种植品种改变等）；季节性晾晒场（如木材、 药材、水产品等晾晒场）或打谷场； 11土地开发复垦整理等 土地整治施工、 滩涂围垦、 农业结构调整、 河流整治等； 12其 他原因。（宣化县洋河河道治理工程，在去年卫

8、片检查时， 被监测到 8000多亩，从数据上看，面积特别大，部、省对 - 6 - 填报的实地伪变化数据也很关注，多次现场查看，还专门向 部里作了情况说明，确属实地伪变化）。 5、统计汇总分析 根据内业、外业核查成果，进行统计、汇总和分析。对 图斑进行逐个判定，填写相关登记卡。这项工作看似简单， 实际工作却很繁重，数据量庞大，需要工作人员的耐心、细 心、责任心去完成，往往要指定专人完成。 6、严肃查处整改 土地卫片执法检查工作，其核心任务是对违法行为进行 整改查处，根本目的是遏制违法违规用地行为，规范国土资 源管理秩序。 具体如何查处，在第三节会讲到。下面先把近两年来的 查处情况作个简单介绍。

9、在 2009年度土地卫片执法检查中： 全市共查处违法用地237 宗，面积 6160.24亩，其中 耕地 2183.46亩。全市违法占用耕地面积占新增建设用地 中耕地面积的比例为9.69% 。全市 6 个县区的比例为0，所 有县区比例均低于15% （15% 是土地违法责任追究的红线， 后面还要讲到15 号令） 。 到 2010年度卫片执法检查： 全市查处违法用地207 宗，面积 6443.6亩，其中耕地 1667.5亩。通过开展卫片执法检查的强力整改，全市违法 - 7 - 占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例最终降 为 4.97% ，在全省违法比例最低。 在查处工作中，2010年度，全市

10、查处违法用地案件共 计 207 宗，立案查处 率 100% 。落实罚款4691.1万元（收 缴到位率 100% ） ，没收违法建筑55.4 万平方米，拆除违法 建筑 3.15 万平方米， 复耕土地面积56.2 亩。给予相关责任 人党政纪处分76 人；移送司法机关追究刑事责任15 人。 为达到上述工作成果，全市上下付出了艰苦的努力。在当前 各政府相关部门对土地管理“齐抓共管”的联合执法、共同 责任机制还未有效运行的情况下，在现有制度框架内国土资 源部门执法权、执行力有限的执法环境下（虽然法律法规赋 予了国土部门一定的执法权，但缺乏具体的执行手段，面对 违法者不配合查处的状况，没有强制执行权，需要

11、寻求政府 以及公安、法院等相关部门的支持配合），在这样一种执法 环境下，在案件查处中克服了种种困难、重重压力，取得上 述工作成果，的确来之不易。 7、强化督导检查 （1）内业全面检查。各县区卫片执法检查数据初报后， 国土部利用“批、供、用、补、查”综合信息监管平台对各 地数据进行全面审核，审核出的疑问图斑下发各地要求复 核、修改。 （2）外业实地核查。工作过程中，市、省、部各级都 - 8 - 要组织督导检查，对各县区上报的地块进行实地抽查，发现 问题，督促整改。在今年，部将结合审核结果，选定重点地 区，重点对违法案件查处情况、拆除复耕到位情况，开展实 地督查。（往年还关注图斑核查判定的准确、合

12、理性，看各 地有无虚报瞒报，今年与变更调查工作相衔接，只下发疑似 违法图斑，所以说重点更明确，查处到位的任务更重） 8、检查验收。 2011年度土地卫片检查中，8 月 15 日 前，迎接省级验收，9 月 15 日前，迎接部验收。在开展实 地验收的同时，对各地上报的最终数据进行审核，重点审核 部督查和部对地方初报数据审核中发现的问题是否纠正。 9、警示约谈和启动责任追究。最后，部将根据各地开 展卫片执法检查情况和土地变更调查结果，进行分类排序， 开展警示约谈和责任追究工作。（2010年度卫片检查中， 我 省三个市一个县被约谈，五个县要面临被问责）。 10 、资料归档。后期工作中，要将卫片执法检查

13、有关卷 宗、资料等工作成果分类归档。 以上简单介绍了这两年卫片执法检查的大致工作流程。 近两年，我市通过扎实开展卫片执法检查工作，卫片执法检 查的成效也在逐步显现。 综合对比近两年来卫片执法检查工作有关数据，可以看 出，无论在违法占地宗数，违法占用耕地面积，还是违法占 用耕地占新增建设用地占用耕地面积的比例上均呈现下降 - 9 - 趋势。 （课件分析图） 2009 、2010 年度卫片执法检查，取得喜人成果，这其 中，对卫片执法检查政策的准确、全面掌握理解，学好用好 政策是我们做好卫片执法检查工作的重要方面。下面，我结 合 2011年度卫片执法检查有关政策要求，向大家作一介绍。 二、卫片执法检

14、查有关政策问题解读 （一）掌握政策变化，调整工作思路 2011年度土地卫片执法检查总体上呈现出5 大变化， 要根据变化及时调整工作思路，充分认识到国家的卫片执法 检查政策正在逐年收紧政策界限、逐年走向规范化、逐年创 新完善的工作特点。 五大变化之一：检查对象的变化。 2011年度土地卫片执法检查最大的变化就是检查对象 从核查所有“变化图斑”转变为核查“疑似违法用地图斑”， 从而实现了土地卫片执法检查从“既查合法、又查违法”的 普查式向“重点查违法”的方式转变。 这一变化提示我们， 在 2011年度土地卫片执法检查中， 查处违法是重点，国家对查处整改违法到位的要求将会更加 严格。从以往卫片检查中

15、，国家在要求各地依法查处违法案 件之外，花很大的精力放在了核查各地对违法图斑的合法性 认定是否准确，防止各地在判定图斑性质时弄虚作假。那么 从今年开始，国家采取与年度土地变更调查衔接的方式，只 - 10 - 下发疑似违法图斑，对变更调查已经确认的合法图斑不再下 发，实地伪变化图斑也不再下发，工作重点更加明确，这一 特点要敏感的意识到，对违法案件查处到位工作一定要作为 重中之重。 刚才我们提到国家只下发疑似违法图斑，“疑似违法用 地”图斑是如何得来的，它包含哪些具体内容？ 一是土地变更调查中的“ 本年未批先建图斑” ，即“ W ” 图 斑； 二是 “ 本年批准本年建设图斑” ，即“ B” 图斑监

16、管平台比 对通不过的； 三是遥感监测影像图上反映出有变化的。这一点要引起 特别注意 ，不要认为只有自己上报的“W ”未批先建图斑和 监管平台通不过的才会下发，对于影像图反映出有变化而地 方在土地变更调查复核时仍不改正又说明不了充分理由的， 仍会下发疑似违法图斑。（变更调查“二下”数据中疑问图 斑 15489亩，其中耕地5781亩，这部分图斑一定要核查 清楚，对确属违法用地的地块，尽快加以整改）。 五大变化之二：政策界限发生了变化 2011年度土地卫片执法检查明确了7 个方面的政策界 限，取消了2010年度关于违法采矿用地、城乡增减挂钩建 设项目用地等政策。（2010年度，违法采矿用地虽然作为 违法案件查处，但不计入问责比例；城乡增减挂勾用地，在 - 11 - 去年有专项清理行动，不管合法、违法，不纳入卫片检查范 围）。 明确 7 个方面的政策界限，包括延续了2 条，调整了1 条，新明确了4 条）。 （一）延续了2 条政策界限。 一是延续了鼓励消除违法状态的政策。通知规定： “2012年 6 月 30 日前，违法用地已经整改查处，依法对 人、对事作