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1、1 21世纪经济报道 80 个示范项目之后财政部再力推 PPP模式 2014-09-26 8 月份经济数据发布后，财政部部长楼继伟在G20会议上的表态广受关注。 他在会上提出，“中国为应对国际金融危机所采取的经济刺激措施提振了经济增 长，但也带来了产能过剩、环境污染、地方政府债务增加等问题，因此不能完 全依赖公共财政资金进行大规模投资。 ”接着，他着重介绍了中国财政部在基础 设施建设等领域正在为推动PPP模式所做的工作。 会议结束 2 天之后， 9 月 24 日，财政部发布关于推广运用政府和社会资 本合作模式有关问题的通知 （以下简称通知），称将在全国范围开展政府和社 会资本合作（ Publi
2、c-Private Partnership, PPP）模式项目示范。这是财政部 自去年年底推广 PPP模式以来发布的第一个正式文件。 通知表示，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加 快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。 不到十天前，李克强在其主持召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会 上，也专门提到新型城镇化建设解决“钱”的问题两种方式，其一为发行债券； 其二要 “创新方式吸引民间资本投资经营” 。并且提出，城镇化建设的“定向调 控”的重要内容之一。 北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥在接受21 世纪经济报道记者采访 时表示，该通知表明财政部
3、对于PPP的想法已经比较清晰，对地方政府尤其是 财政支持 PPP是一个政策性依据。 “根据通知，中央和地方都会有资金进入到PPP项目。并且要求从以往单 一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划。这就解决了社会资本 的一个担心，以前预算一年一做，而PPP动辄 30 年合同，无法保证明年财政会 不会给钱。”金永祥说。 清华大学土木水利学院建设管理系教授、PPP和项目管理专家王守清接受 21 世纪经济报道记者采访时表示，作为PPP规章，该通知符合发改委正在主导 起草的基础设施和公用事业特许经营法（PPP法）的所有要点，但未涉及 PPP项目立项审批等各个流程和具体做法，操作性较低。 2 王守清
4、坦言，项目审批关乎权力划分，但这个行政问题却被各相关部门回 避了。 “PPP在中国已经做了二三十年了，去年财政部从政府角度开始力推。但 实际上，按行政职权划分，PPP项目如果不涉及财政，财政部门也无权管辖。” 他说。 金永祥也认为， PPP项目会涉及发改委、住建部、交通部、水利部等很多 部门，而这个通知仅仅是财政部一家所发，无从得知其他部门的意见。 不过，通知却要求，省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设 立专门机构，履行政府和社会资本合作的相关职责。这可能意味着，各省财政 部门可能很快会设立相应的机构，力推PPP项目。这是国务院推出80 个示范项 目之后，吸引社会资本进入基础设施和公
5、共服务领域的又一次有力行动。 PPP模式在中国 通知明确了 PPP的官方定义： “政府和社会资本合作模式（PPP ）是在基础 设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设 计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费 及必要 的政府付费 获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和 质量监管，以保证公共利益最大化。 ” 这也是被国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企 业长期合作一系列方式的统称，包含BOT 、DBFO 、TOT 、PFI 等多种方式。 事实上， PPP在中国的实践可以追溯到上世纪80 年代中期。早期项目包括 深
6、圳沙角 B电厂 BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。“这些项目都是 投资人发起、通过谈判和政府达成一致，没有招标过程。也是地方政府自发推 进的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。”金永祥说。 1994年是 BOT 试点项目的起点。当年，国家计委选择了5 个 BOT 试点项目 广西来宾 B 电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥 和长沙望城电厂。地方政府也推出了一些PPP项目。全国 PPP涉及行业包括电 力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。 2002年，中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场 在资源配置中发挥基础性作用。在此背景下，建设部200
7、2 年底出台关于加快 市政公用行业市场化进程的意见 ，2004年推出“126 号文” （市政公用事业 3 特许经营管理办法） ，各地也陆续出台了相应的特许经营条例。 从 2003 年开始，各地的 PPP项目大量上马。金永祥说，其中最多的是污水 处理项目，此外也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。但是， 因为项目规范性不够等原因，也出现了一些失败的案例。2007年的西安自来水 市场化改革终止是一个标志性事件，因为一些人的反对，西安自来水公司的 PPP改革半途而废。 金永祥说，如果把央企在内的国企也视同为社会投资人。粗略估计，到 2013年全国 PPP项目有 7000到 8000个，但其
8、中很多项目没有公开招标，不被 外界了解。在他看来，受“四万亿 ”刺激政策影响，2009年成为 PPP受冲击 最严重的一年。 2010年和 2012年，国务院先后出台 “新 36条” （国务院关于鼓励和引 导民间投资健康发展的若干意见 ）和实施细则，但因为各种“玻璃门 ” 、 “弹簧 门”的存在等原因，社会反响并不明显。 新一轮 PPP推广 中国城镇化经过十几年高速发展，产生了诸多问题难题：土地财政饱受批 评；地方债务超过20 万亿元，还在快速增长；环境问题日益突出，治理需要大 量资金。 财政部副部长王保安4 月份在全国财政科研工作会议上表示，地方政府短 期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政
9、府负有偿还责任债务占债务总余 额的 21.89%，是偿债压力最重的一年。 与此同时，中国城镇化还有很大上升空间。王保安此前曾表示，目前中国 城镇化率为 53.6%，预计 2020年将达到 60% ，由此带来的投资需求或将达42 万 亿元人民币。 财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康告诉21 世纪经济报道记者，PPP可以减轻政府财政负担，调动民间资本、社会资金的 巨大潜力。“PPP不光是融资机制的升级，更是管理模式、综合绩效的升级。各 方带动各自优势资源，公众会从中受益。” 十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设 施投资和运营，让市场在资源配置过程
10、中发挥决定性作用，PPP业界和学界普 4 遍认为，这为 PPP的普及提供了理论基础。 此后，尽管 PPP涉及多部委，财政部开始主导新一轮PPP推广。比较有名 的是财政部长楼继伟此前在一次公开场合对PPP模式意义的评述： “推广使用 PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机 制变革。 ” 9 月 21日，楼继伟也在二十国集团（G20 ）财长和央行行长会议上着力推 介中国正在积极发展的PPP模式。 2013年年底以来，财政部多次召开PPP专题会议、培训班和研讨会，并从 制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式，地方财政厅局的 PPP培训也接连不断。 今年
11、2 月，国家发改委启动了PPP立法工作。今年 5 月，财政部成立了 PPP工作领导小组。亚洲银行开始在哈尔滨和洛阳进行PPP技术指导。 5 月，国家发改委推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。 地方政府也开始积极推介PPP项目。如浙江成立了PPP试点工作领导小组，湖 南、河南、福建等开始研究筹备PPP项目。此后，全国各地纷纷推出本地的 PPP示范、试点项目。 楼继伟在 G20会议上介绍了中国采取的3 方面措施，并表态： “中国政府 将沿这一方向坚定不移地走下去，不断提高基础设施投资的规模和质量。” 财政部还将制定 PPP操作指南和标准化合同文本 通知称，财政部将在结合国际经验、国内
12、实践的基础上，制定政府和社会 资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。 “在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术 机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。”通知 称。 事实上， PPP学界和业界讨论比较多的一类问题是合同不完善，导致地方 政府或者企业违约、钻空子，此外，PPP合同期太长也带来了很多变数。 国内首例引入民资进行基础设施建设的项目1996 年底通车的泉州刺桐 大桥曾被树立为典型榜样，在国内被大面积推广宣传过，但后来却出现一些问 题。 5 1993年当地政府财政资金比较紧张，晋江上既有大桥堵车问题严重，陈庆 元
13、联合当地民营企业，试水BOT运作，得到当地政府30 年特许经营的许可。 刺桐大桥项目的负责方、泉州名流实业股份有限公司董事长陈庆元说，当 年缺乏相关经验，能得到政府一纸批文已经不容易，跟政府没有什么实质性的 协议。实际运行中，企业承担了绝大部分责任和风险。 例如，在刺桐大桥建成通车后，地方政府在晋江上开始修建其他大桥，免 费通行的居多。陈庆元曾在2014 年称，当年的投入资金，到现在还没有完全收 回。 贾康说，由于没有形成规范合同文本，竞争分流分割，企业收益回报下降， 但政府又不予回应，企业的权益也无法律保障。他坦言，刺桐大桥案例的一个 后果是，福州的企业之后都没有积极性和政府合作了。 上海财经大学研究交通PPP的助理教授王茵告诉21 世纪经济报道记者， PPP项目合同一签就二三十年，属于非完整性合同，变数很大，而且城镇化情 况下，改变也会很大。 她建议可以签订中期合约，在需要的情况下可以对合同作出改变，以便更 好的符合民众利益。
