国家建设项目中审计决定与法院判决的冲突及法律对策研究——兼论审计法与合同法关系

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1、国家建设项目中审计决定国家建设项目中审计决定国家建设项目中审计决定国家建设项目中审计决定 与法院判决的冲突及法律对策研究与法院判决的冲突及法律对策研究与法院判决的冲突及法律对策研究与法院判决的冲突及法律对策研究 兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系 国家建设项目中审计决定 与法院判决的冲突及法律对策研究 国家建设项目中审计决定 与法院判决的冲突及法律对策研究 兼论审计法与合同法关系兼论审计法与合同法关系 一、问题的提出一、问题的提出 二、冲突的原因二、冲突的原因 三、研究的对策三、研究的对策 国家建设项目审计是审计法赋予审计 机关的职责。审计

2、机关有权依法查处 建设项目中高估冒算、高套定额、乱 取费用，以及不按设计、合同约定要 求施工、偷工减料、弄虚作假等行为。 合同是市场主体实现权利义务的基本 形式，国家建设项目合同受合同法保 护。 当审计机关对国家建设项目竣工决算 进行审计后作出了审计决定，建设单 位与施工单位在履行该国家建设项目 合同价款发生争议时，诉至人民法院 进行民事审判程序，形成人民法院民 事判决与审计机关审计决定的冲突 。 一、问题的提出 案例一：案例一： 某县环城公路是国家重点建设项目，由县人某县环城公路是国家重点建设项目，由县人 民政府负责拨款建设（简称建设单位）。民政府负责拨款建设（简称建设单位）。 199719

3、97年年6 6月，某县第一建筑公司（简称施月，某县第一建筑公司（简称施 工单位）与建设单位签订了环城公路工程承工单位）与建设单位签订了环城公路工程承 包合同。合同约定：承包工程除合同规定的包合同。合同约定：承包工程除合同规定的 允许调整价款外，其他项目均一次性包干；允许调整价款外，其他项目均一次性包干； 由施工单位按建设单位提供的设计图纸施工。由施工单位按建设单位提供的设计图纸施工。 案例一：案例一： 19981998年年7 7月路基工程完工，双方在工程价款月路基工程完工，双方在工程价款 结算时因结算产生争议。建设单位坚持按原结算时因结算产生争议。建设单位坚持按原 设计图纸结算，施工单位要调整

4、图纸结算。设计图纸结算，施工单位要调整图纸结算。 按原设计图纸计算总开挖工程量为按原设计图纸计算总开挖工程量为4 4万多立方万多立方 米，调整图纸为米，调整图纸为1111万多立方米。万多立方米。19991999年年9 9 月，县审计局对该国家建设项目实施了竣工月，县审计局对该国家建设项目实施了竣工 决算审计。审计查明：施工单位的包工头与决算审计。审计查明：施工单位的包工头与 设计人员在施工过程中绘制的调整图纸是一设计人员在施工过程中绘制的调整图纸是一 套假图纸，对公路工程量进行测量，实际工套假图纸，对公路工程量进行测量，实际工 程量与原设计图的图算量吻合；施工单位虚程量与原设计图的图算量吻合；

5、施工单位虚 增工程量增工程量7 7万立方米。据此，县审计局于万立方米。据此，县审计局于 20002000年年8 8月作出审计决定，核减月作出审计决定，核减53.553.5万元。万元。 案例一：案例一： 20002000年年1111月施工单位以县政府违反承包月施工单位以县政府违反承包 合同，拖欠工程款为由，向县人民法院提合同，拖欠工程款为由，向县人民法院提 起民事诉讼。起民事诉讼。20012001年年8 8月县法院判决认月县法院判决认 为：县审计局审计结论，符合国家规定。为：县审计局审计结论，符合国家规定。 审计决定送达原告后，原告没有在法定期审计决定送达原告后，原告没有在法定期 限内提起行政复

6、议，审计决定已经发生法限内提起行政复议，审计决定已经发生法 律效力。据此，判决驳回原告诉讼请求。律效力。据此，判决驳回原告诉讼请求。 案例一案例一： 原告不服向二审人民法院提起上诉。二审原告不服向二审人民法院提起上诉。二审 法院审理认为，建设单位在竣工汇总结算法院审理认为，建设单位在竣工汇总结算 表上签章是确定本案工程价款的直接依表上签章是确定本案工程价款的直接依 据；对县审计局的审计决定不予采信。据据；对县审计局的审计决定不予采信。据 此，撤销一审人民法院的民事判决，判决此，撤销一审人民法院的民事判决，判决 建设单位向施工单位支付拖欠的工程款建设单位向施工单位支付拖欠的工程款 53.553.

7、5万元。万元。 案例二：案例二： 国有控股的甲公司（建设单位）建设年产国有控股的甲公司（建设单位）建设年产 6 6万吨聚脂切片工程是某省重点建设项目。万吨聚脂切片工程是某省重点建设项目。 19931993年年1 1月，甲公司与乙公司（施工单月，甲公司与乙公司（施工单 位）先后签订工程承包合同，合同总金额位）先后签订工程承包合同，合同总金额 1736.21736.2万元。万元。 案例二：案例二： 19941994年年1212月，施工单位向市中级人民法月，施工单位向市中级人民法 院起诉，请求判决建设单位支付拖欠工程院起诉，请求判决建设单位支付拖欠工程 款等事项。市中级人民法院于款等事项。市中级人民

8、法院于19951995年年1212 月判决建设单位败诉。建设单位不服，上月判决建设单位败诉。建设单位不服，上 诉至某省高级人民法院，省高级人民法院诉至某省高级人民法院，省高级人民法院 于于19961996年年4 4月二审判决建设单位败诉。月二审判决建设单位败诉。 案例二：案例二： 建设单位对二审判决不服，将判决结果建设单位对二审判决不服，将判决结果 报告省政府，认为施工单位承包的项目报告省政府，认为施工单位承包的项目 由包工头个人承包，工程高估冒算，将由包工头个人承包，工程高估冒算，将 导致导致700700余万元国有资产流失。余万元国有资产流失。 案例二：案例二： 经省政府批准，省审计厅对该建

9、设项目工经省政府批准，省审计厅对该建设项目工 程决算进行了审计，审计结果表明：施工程决算进行了审计，审计结果表明：施工 单位多计材料价差单位多计材料价差162162万余元；高套、错万余元；高套、错 套定额多计工程费用套定额多计工程费用2222万余元；多计工万余元；多计工 程量程量2121万余元；审计厅作出审计决定，万余元；审计厅作出审计决定， 施工单位送审总工程决算数施工单位送审总工程决算数26642664万余万余 元，审计认定结果为元，审计认定结果为24292429万余元，核减万余元，核减 235235万余元。万余元。 二、冲突的原因二、冲突的原因 （一）法律对不同法律关系主体的认可（一）法

10、律对不同法律关系主体的认可 使冲突产生成为可能使冲突产生成为可能 （二）民事审判程序与审计程序的规定（二）民事审判程序与审计程序的规定 使冲突的产生成为可能。使冲突的产生成为可能。 （三）法律在调整行政关系和民事关系（三）法律在调整行政关系和民事关系 上的交叉是造成民事判决与审计决定冲上的交叉是造成民事判决与审计决定冲 突的根本原因。突的根本原因。 （一）法律对不同法律关系主体的认可使（一）法律对不同法律关系主体的认可使 冲突产生成为可能。冲突产生成为可能。 中华人民共和国合同法中华人民共和国合同法第第8 8条规定：条规定：“ “依法成立的合同，依法成立的合同， 对当事人具有法律约束力。当事人

11、应当按照约定履行自己的对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的 义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法 律保护。律保护。” ”同时，合同法也认可了行政机关行政行为介入民同时，合同法也认可了行政机关行政行为介入民 事法律关系领域。如事法律关系领域。如合同法合同法第第127127条规定：条规定：“ “工商行政工商行政 管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依 照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、

12、社会 公共利益的违法行为，负责监督处理公共利益的违法行为，负责监督处理” ”。 （一）法律对不同法律关系主体的认可使（一）法律对不同法律关系主体的认可使 冲突产生成为可能。冲突产生成为可能。 我国审计机关是国家行政机关，审计机关有权依法对国我国审计机关是国家行政机关，审计机关有权依法对国 家财政财务收支和国有资产的审计监督是行政法律关系家财政财务收支和国有资产的审计监督是行政法律关系 范畴。范畴。 中华人民共和国审计法中华人民共和国审计法第第2323条规定：条规定：“ “审计机关对审计机关对 国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。” ”

13、 审计法实施条例审计法实施条例第第2121条进一步规定：条进一步规定：“ “接受审计监接受审计监 督的国家建设项目，是指以国家资产投资或者融资为主督的国家建设项目，是指以国家资产投资或者融资为主 的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接 有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应 当接受审计机关的审计监督。当接受审计机关的审计监督。” ” （二）民事审判程序与审计程序的规（二）民事审判程序与审计程序的规 定使冲突的产生成为可能。定使冲突的产生成为可能。 按照审计法的规定，审计监督的主要

14、程按照审计法的规定，审计监督的主要程 序是：审计机关依法实施审计后，作出序是：审计机关依法实施审计后，作出 审计决定；被审计单位对审计决定不服审计决定；被审计单位对审计决定不服 的，应当先提起行政复议，对复议决定的，应当先提起行政复议，对复议决定 不服的，可依法提起行政诉讼，由人民不服的，可依法提起行政诉讼，由人民 法院作出最后的裁决。法院作出最后的裁决。 （二）民事审判程序与审计程序的规定使（二）民事审判程序与审计程序的规定使 冲突的产生成为可能。冲突的产生成为可能。 按照民事审判程序，凡属人民法院管辖的民按照民事审判程序，凡属人民法院管辖的民 事纠纷案件，不论其是否已进入行政复议程事纠纷案

15、件，不论其是否已进入行政复议程 序，只要当事人提起诉讼，法院则启动诉讼序，只要当事人提起诉讼，法院则启动诉讼 程序。程序。 因此，在国家建设项目审计决定作出后，当因此，在国家建设项目审计决定作出后，当 事人有二种选择，其一是选择行政复议，通事人有二种选择，其一是选择行政复议，通 过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权 益，其二是不寻求行政复议途径，直接诉诸益，其二是不寻求行政复议途径，直接诉诸 人民法院进入民事审判程序，当事人作出后人民法院进入民事审判程序，当事人作出后 者选择时，则民事判决与审计决定的冲突的者选择时，则民事判决与审计决定的冲突的 可能性就成为

16、必然性。可能性就成为必然性。 （三）法律在调整行政关系和民事关系上（三）法律在调整行政关系和民事关系上 的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的 根本原因。根本原因。 法律是以不同的社会关系作为调整对象，法律是以不同的社会关系作为调整对象， 因为法律调整的社会关系不同，而形成不因为法律调整的社会关系不同，而形成不 同的法律部门。一般来说，行政法调整的同的法律部门。一般来说，行政法调整的 是以行政指令和服从为特征建立起来的行是以行政指令和服从为特征建立起来的行 政隶属关系；而合同法调整的是以协商原政隶属关系；而合同法调整的是以协商原 则为特征建立起来的平等社会关系。按照则为特征建立起来的平等社会关系。按照 西方法学理论，前者是公法调整，后者属西方法学理论，前者是公法调整，后者属 于私法调整。于私法调整。 （三）法律在调整行政关系和民事关系上（三）法律在调整行政关系和民事关系上 的交叉是造成民事判决与审计决定冲突的的交叉