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1、浅谈街道办事处与居民委员会的关系 一、街道办与社区居委会的主要服务对象 随着社区建设发展的推进，街道办、社区居委会为社区居民服务 的事项和范围在迅速扩大，主要服务对象是三类人群。 第一类：特殊人群。老年人、贫困低收入家庭、残疾人群是社区服务 的重要对象。这些人群除了常态的服务，还需要有针对性的帮扶性服 务。比如山洞街道 60 岁以上的老人已经超过 550 人，要在辖区推行 社区养老或居家养老服务，建立医院、社区、家庭相结合，保健、医 疗、福利相结合的养老社会化服务体系，这些服务大多数都要通过街 道、社区居委会工作人员来实施。 第二类：外来人员。城市外来人员在社区常住人口中的比重不断 加大，居住
2、地与户籍分离等情况日益凸显。充分满足社区流动人员对 公共服务的需求，保障他们的合法权益并规范对他们的管理，是当前 社区管理和服务中面临的问题。在流动人员管理服务中必须发挥街道 办、社区居委会的基层力量，加强对出租屋的管理，通过他们对流动 人员信息登记、就业管理等实行全程服务。 第三类：社会人。随着我国经济发展和企业制度改革，大量“单 位人”转变为“社会人”，对这些人的社会管理和许多公共服务、社 会福利等也都逐步由单位转向社区。这些问题依法、合理的解决，是 社会和谐稳定的坚实基础，但对其服务和社会福利的范围、标准、程 序及渠道方面目前立法的规定还不明确。 二、社区居委会与街道办事处目前矛盾的现状
3、,1,从理论和法律上讲，街道办事处与社区居委会是指导与被指导关系， 但在实践中，社区居委会只向政府负责，而不向居民负责。街道办事 处与社区居委会已变成了事实上的领导与被领导的关系。其具体表现 在： （一）街道办事处越位，对社区居委会自治事务的过多干预 1、对社区居委会选举的包办 中华人民共和国城市居民委员会组织法规定“居民委员会主 任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派 代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表 2 至 3 人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。” 但实际情况显示，许多社区居委会的民主选举的“形式化”现象严 重。采取全体居
4、民或户代表进行选举的比例极少，绝大多数采用的是 居民小组代表选举，民主选举成了“做秀”。在候选人的确定上，受 街道办事处的影响极大，导致了居委会班子成员的选举、任用由街道 “包办”的局面。 2、对社区居委会财权的控制 街道办事处财政拨款是社区服务的主要来源，社区居委会开展各项事 业的经费在很大程度上也依靠街道办事处筹集得来。社区居委会的固 定办公经费由街道办事处按年度统一拨付，但在使用上一般是“街管 居用”，社区居委会使用任何一笔经费都必须向街道办事处申报。然 而，中华人民共和国城市居民委员会组织法规定：“居民委员会 管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财,2,3,产所有
5、权。”但实际情况显示，社区居委会普遍缺乏财务管理自主 权，其财务由街道办事处的会计站进行管理，实行严格的审批制度。 因此，社区居委会的活动只能以街道办事处的指示为主，而不能按照 居民的意愿来履行自治职能。 （二）街道办事处缺位，把社区行政事务下沉给社区居委会 1、对社区居委会的宏观指导不足 由于街道办事处把更多的注意力放在对社区居委会人事和财权 的管理和控制上，甚至直接干涉社区居委会的其他自治事务。因此， 弱化甚至缺失本应承担的帮助社区居委会制定社区建设的宏观发展 规划、培训社区干部、建立多元化的社区资金投入体系、协调区域各 群体的利益关系、促使社区目标的实行等等的职能，以至于对社区居 委会的
6、宏观指导不足。由于职能“错位”直接导致对社区管理的缺位。 2、把本该由街道完成的行政管理任务交给社区居委会完成 伴 随着城市管理重心的下移，政府愈来愈多的行政管理事务都通过街道 办事处下沉到社区居委会。因此，导致街道办事处与社区居委会形成 了实际上的领导与被领导的关系，居民也把社区居委会看成是政府组 织而非居民自治组织，把社区居委会看作是政府向基层的延伸。于是， 就造成事实上的社区居委会行政化，社区居委会自治事务被严重挤 压。 （三）街道办事处领导社区居委会 从目前情况看，社区居委会仍隶属于街道办事处，街道办事处领 导社区居委会。社区居委会在自身发展过程中逐渐演变成一种具有双,4,重身份的社会
7、组织，一方面它是居民自治组织，承担居民自我管理、 自我教育、自我服务、自我监督的群众自治功能；另一方面又在一定 程度上承担了许多行政职能，与街道办事处的关系日益密切，成了街 道办事处的下辖机构。街道办事处与社区居委会的这种行政领导关 系，对社区居委会工作的开展造成不利。 三、理顺街道办与社区居委会职能的对策 街道办事处是区人民政府的派出机构，在区人民政府的领导下开 展工作的法律地位在理论上是清楚的，实际实践中应该进一步明确街 道办事处的设立、变更或者撤销的法定程序要求，明确街道办事处工 作机构设置和经费来源渠道的法律保障。通过立法明确工作职责，准 确定位街道办事处的职能：一是明确街道办事处不再
8、承担经济发展及 经济管理的职能；二是强化其社会公共服务、居民事务、城市管理方 面的职能；三是根据政府行政管理的实际需要协助有关职能部门开展 行政执法，发现问题及时告知有关政府职能部门处理，或者为部门执 法提供相关基本情况，协助做好居民教育、救济工作，协助维持秩序； 四是对于确有必要委托街道行使的行政管理职权，应当有明确法律法 规依据或经过严格的委托程序，并明确委托范围和委托形式（书面委 托协议）。理顺行政关系，建立健全工作机制。明确政府监督、指导、 统筹、协调、考核街道办事处工作，以及街道办事处与有关政府职能 部门及其派出机构的协作、配合的工作机制。社区委会要从立法上确 立居委会的独立法人资格
9、，并进一步完善社区居委会选举制度。建议 从强化自主性、弱化行政性入手，分三类明确居委会工作职责：第一,5,类是法定的专属职责，如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环 境，发展社区教育、体育、卫生、文化等。第二类是受政府、政府职 能部门或者其他社会组织委托的事务，如代为办理有关受理、送达材 料等。其他单位和组织，尤其是基层政府、政府部门在向居委会进行 事务委托时，应当提供必要的办公经费和业务培训，双方应当签订委 托协议，明确权利、责任，政府也可向居委会“购买服务”。第三类 是需要与其他单位组织互相配合、协调完成的工作。这类工作在实践 中大量存在，如协助政府部门进行社会救助、福利、保障；建设公建
10、 配套设施，配置公共服务资源；落实计划生育、应急、抢险救灾等方 面的事务。要在分工明确的前提下，通过建立健全合作、联动机制， 形成合力，促成社会管理的统一和协调。针对不同的职责，还应当保 障社区居委会相应的自主决策权、（事前、事后）知情权、建议权、 拒绝权、监督权、考核权等权力，使社区居委会在工作中有权、有责， 权责一致。 街道办和社区居委会在密切政府与群众关系中扮演着重要角色， 一定要通过立法，让二者有权、有责、有分工，避免事权交叉，才能 形成合力，有效提高城市管理服务效率。通过城基层的创新改革，让 街道办和社区居委会在管理城市、服务群众、稳定社会三大任务中各 负其责，行政责权明确了，服务水
11、平到位了，居民办事方便了，从而 夯实构建和谐社会的基础。 四、社区居委会与街道办事处关系的处理方法的探讨。 1、强化街道办事处的权力。,6,主张者认为，应该继续强化国家政府对城市基层的主导作用，大 力加强街道办事处体制建设，其中在规范街道办事处各机构相互之间 关系的同时，采取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使 其行为制度化，特别是改变目前条（部门单位）块（街道）分割的状 况，实行“条块结合、以块为主”，加强街道办事处的综合管理和协 调管理的权力与职能。“两级政府、三级管理”模式是要求加强街道 权力的典范。目前上海、北京、石家庄都是采取此中管理方式。“两 级政府，三级管理”体制的重点是
12、政府在街道所进行的第三级管理， 其核心是推动市、区两级政府及有关职能部门的权力下放和分权，以 街道办事处为主体，强化政府在街道层面即第三级的行政权力和行政 职能。 2、弱化街道管理，扩大居民自治。 持这种观点者认为，随着社会民主政治的发展，扩大基层自治是 民主政治发展的必然。基层居民自治的实践对于推进整个民主化过程 具有决定性的意义，认为政府应该从街道社区逐步退出，将公益性服 务功能让度给相应的社会中介组织，让居民自己管理。然而问题是弱 化街道管理也就相当于减少政府的管理，那政府的许多行政事务如何 转向社会？谁来协调？毫无疑问，在现阶段弱化街道权力是行不通 的，除非政府有足够的财力、人力来保证
13、。 在我看来，两种不同的改革方案都有其合理性，我认为两者关系科学 处理方式是在城市建立“两级政府、三级管理”模式的基础上，采用 “指导与被指导”的方式来调整，通过加强基层政权建设,一方面采,7,取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使其行为制度化， 发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面让居民自己管理 部分公益服务事业，调动社区居委会和群众“被带领与被引导”的 积极性,提高政府的工作效率,增强和发展居民群众的亲和力，并着力 于发挥“引导与被引导”的互动机制在“三级管理”中调整两者关系 的作用。这里顺便明确“指导”的含义，其实在现代汉语词典中“指 导”一词的释义中有“带领引导”这一方面。 参考文献： 1、 王邦佐，居委会与社区治理：城市社区居民委员会组织研究， 上海人民出版社 2003 年 3 月版。 2、 陈家喜、刘军，街道办事处：历史变迁与改革趋向，选自城 市问题，2002 年第 6 期。 3、马西恒，理论的分立与实践的贯通，选自浙江社会科学， 2001 年第 6 期。 4、胡勇，街道办事处与社区居民委员会关系探 讨，选自中国政治，2003 年第 2 期。 5、朱建刚，城市社 区建设：在实践反思理论，选自北京社区科学，1999 年第 7 期。,
