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1、 1 科技发展研究科技发展研究 第 20 期 （总第 374 期） 上海科技发展研究中心 2014 年 08 月 13 日 编者按编者按：随着财政科技投入的不断加大，建立完善的财政科技投入绩效评价体系，已日益成 为各方关注和探索的重点问题之一， 对于提高创新治理水平具有重要意义。 本期简报基于华 东理工大学课题组相关研究成果1，在学习借鉴发达国家和地区经验的基础上，结合我国和 上海市实际，提出了有关建议。供参考。 尊重科技创新规律尊重科技创新规律 完善绩效评价体系完善绩效评价体系 财政科技投入是实施创新驱动发展战略、 增强科技创新能力 的重要基础。做好财政科技投入绩效评价，对于提高财政科技经
2、费使用效率、实现科技资源优化配置、提高政府科技投入决策水 平等有着重要作用。 随着中央和地方政府财政科技投入的不断加 大，建立完善的财政科技投入绩效评价体系，已日益成为各方关 注和探索的重点问题之一。总体来看，发达国家的评价体系建设 起步较早、体系完善且有其自身特点。一些经验做法值得借鉴。 一、财政科技投入绩效的主要特点一、财政科技投入绩效的主要特点 1 上海市软科学研究计划项目 财政科技经费绩效评价体系研究（项目编号： 14692100500） 。 2 较之其它财政投入绩效而言，财政科技投入绩效有其特殊 性。因此，在开展绩效评价时，必须充分考虑这些特点，有针对 性地开展评价。 一是绩效的多样
3、性。一是绩效的多样性。按照不同的划分方法，财政科技投入可 分为多种类型，各类财政投入的绩效也有很大的差异。例如，科 学研究类项目与研究基础和条件类项目的绩效不同； 同样是科学 研究类项目， 基础研究项目与应用研究项目的绩效也不同。 此外， 同一类科技投入的绩效又可分为直接效益和间接效益。 二是绩效的滞后性。二是绩效的滞后性。 财政科技投入的绩效可以分为产出和效 益。从对科技投入资金到获得各项产出（如论文、专利、技术标 准等） ，在时间上有一定滞后性。要把这些产出转化为效益，则 需要更长的时间。 三是绩效的不确定性。三是绩效的不确定性。相对于其他活动而言，科学研究活动 的产出具有较强的偶然性和不
4、确定性， 也导致财政科技投入绩效 的不确定性。 四是绩效的外溢性。四是绩效的外溢性。相对于企业的科技投入而言，财政科技 投入具有明显的公共性。除了带来直接的绩效之外，还会产生间 接的社会、经济效益，因而它的绩效具有较高的外溢性。 二、发达国家和地区财政科技投入绩效评价的主要做法二、发达国家和地区财政科技投入绩效评价的主要做法 由于科技管理体制的不同， 各国在财政科技投入绩效评价的 具体做法上各有不同，但对绩效评价的定位基本一致，即不是为 了评价而展开评价，而是提升绩效的一种手段。主要发达国家和 地区对于财政科技投入的绩效评价，基本遵循于科技创新规律， 主要着眼于评价体系建设。除了对绩效评价的评
5、价主体、评价方 3 法和评价指标等进行不断改进之外， 还在绩效评价基础和条件的 建立、如何利用绩效信息改进绩效等方面做了很多工作。主要经 验做法有： 1、明确绩效与使命的相关性。、明确绩效与使命的相关性。财政科技投入是围绕政府在 科技、经济和社会发展方面的战略规划和目标而进行的。它的绩 效不仅仅体现在产出的多少和效率的高低， 还要考量使命的完成 程度。美国的公共研究机构都强调明确的使命，科研计划都要求 具有清晰的目标。 美国科学界十分重视科学研究活动与科研机构 使命的相关性。例如，在对国家实验室的绩效评价中，包括两个 方面：一是科学研究与科研机构使命的相关性；二是科学研究自 身的学术水平。 2
6、、注重评价方法的适用性和易操作性。、注重评价方法的适用性和易操作性。评价方法是否适用 于被评价对象，是否易于操作等，都将影响绩效评价的效果。国 外政府主要通过两种途径解决： 一是针对被评价对象开发特定的 方法保证其适用性。如英国的阿尔维计划评价、日本对尖端技术 探索研究计划的评价、法国对海外技术研究所的评价等，都针对 被评价对象的特点单独设计一套评价方法。 二是将评价方法工具 化，使其更简单、易操作。如美国管理与预算办公室（OMB） 于 2002 年开发出计划评估分级工具（PART） ，用于对包括研发 计划在内的七类联邦计划进行评价。 3、根据被评价对象的特点开发个性化的评价指标体系。、根据被
7、评价对象的特点开发个性化的评价指标体系。由 于财政科技投入的类型多，不同研发活动之间的差异大，导致各 类财政科技投入的绩效指标有较大区别。 根据被评价对象的特点 开发个性化的评价指标体系是国外普遍采用的做法。例如，德国 4 在对马普学会和弗朗霍夫学会等研究机构进行绩效评价时， 评价 指标体现出基础研究和应用研究的差异。 美国在计划评估分级工 具（PART）的每个部分都结合联邦计划的所属类型设置了附加 的特殊问题（相当于绩效评价的个性指标） 。 4、引入第三方评价提高评价结果的公正性。、引入第三方评价提高评价结果的公正性。为了保证科技 评价公正、 公平与公开， 保证评价机构与人员的专业性与独立性
8、， 各国都不同程度地引入第三方评价机制。 按照承担评价领域的不 同，国外第三方评价机构参与科技评价的模式有两种：一种是与 政府形成分工，各自负责对不同领域的评价。如在英国，第三方 评价机构负责具体科研项目、科研机构和科研人员的评价，而政 府负责科技政策和科技发展计划的评价。 另一种是不限定第三方 评价机构的评价领域， 根据政府需要在多种领域组织或展开评价 工作。如日本各级政府组织开展自评估的同时，也根据需要组织 第三方评价。 5、重视对绩效信息的利用。、重视对绩效信息的利用。得出绩效等级和排名并不是绩 效评价的最终目的， 如何利用绩效信息改进绩效才是各国关注的 重点。自 2002 年下半年开始
9、到 2008 财年结束时，美国小布什政 府用计划评估分级工具 （PART） 对 1016 个联邦绩效 （约占 98%） 完成了评价，积累了海量的绩效信息。奥巴马政府则将绩效信息 的利用作为进一步改革绩效管理的方向和依据，于 2011 财年根 据绩效信息的利用、沟通和问题解决机制制定了绩效管理战略。 还有些国家将绩效信息作为调整科技政策和经费的依据。如，日 本政府多数部门已经采用 PDCA（计划、执行、检查、处理）的 评估管理模式，将本阶段的评价结果应用于下一阶段的政策制 5 定；英国高等教育基金委员会（HEFCs）根据科研评价（RAE） 的结果对大学进行科研经费的分配。 6、通过立法提供制度保
10、障。、通过立法提供制度保障。美国联邦政府和部分州政府通 过立法赋予财政科技投入绩效评价以法律地位。1993 年，克林 顿政府颁布了政府绩效与结果法案 （GPRA） ，要求包括科学 研究资助机构在内的所有联邦部门每年提交年度绩效评估报告。 犹他州也设立了专门的法律， 规定财政科技投入绩效分析的目标 和具体实施细则。 这些法律为美国财政科技投入绩效评价提供了 制度保障。 三、有关建议三、有关建议 近年来，上海市积极探索推进财政科技投入绩效评价工作， 相关部门制定出台了上海市财政支出绩效评价管理暂行办法 （2011 年） 、 关于贯彻落实上海市财政支出绩效评价管理暂 行办法的实施意见 （2011 年
11、）等规范性文件，不断完善评价 标准，引进独立第三方参评，先后开展有关科研项目、科技计划 和科技政策的绩效评价，取得了一定的成效，但仍存在定位不够 清晰、方法不尽科学、结果运用不足等问题。 在学习借鉴发达国家和地区经验做法的基础上， 建议充分考 虑财政科技投入绩效的特点，除改进评价环节本身外，更要从基 础条件的建立、 评价体系的完善和绩效信息的有效利用等环节采 取措施加以改进，不断提高财政科技投入绩效评价的科学性。 1、建立完善基础条件、建立完善基础条件 一是明确投入目标，为绩效评价提供基本依据。一是明确投入目标，为绩效评价提供基本依据。绩效评价不 仅要关注科技投入的产出和效率， 还要考虑其目标
12、和使命的完成 6 情况。建议结合上海科技、经济和社会发展的需要，从宏观上对 各类财政科技投入的目标和使命进行设定和明确， 从而为绩效目 标的设定、评价指标的选取指明方向、提供依据。 二是优化投入分类，完善绩效评价的前提条件。二是优化投入分类，完善绩效评价的前提条件。科技投入的 目的、方式和内容等不同，绩效的要求和体现也各不相同。建议 对科技投入的分类进行优化，为实施分类评价创造条件。如根据 创新活动的不同类型，分为研发类和非研发类；根据资助方式的 不同，分为项目式资助和机构式资助；根据创新链不同阶段，分 为研发类、成果转化和产业化类、研究基础和条件类。 三是收集投入信息，构建绩效评价的数据基础
13、。三是收集投入信息，构建绩效评价的数据基础。开展绩效评 价， 离不开数据库建设， 要建立财政科技投入绩效评价信息系统， 为数据收集、存储、获取、分析等提供技术支持，包括建立财政 科技投入绩效评价数据采集制度， 实现政府科技投入各部门之间 及其与经费使用单位之间的信息共享。 四是制定法规文件，建立绩效评价的制度框架。四是制定法规文件，建立绩效评价的制度框架。进一步制定 或完善财政科技投入绩效评价及管理的规章制度， 对财政科技投 入绩效评价的工作程序、职责分工、评价指标和方法、绩效信息 的管理与应用等做出具体规定， 为建立绩效评价体系提供制度保 障。 2、完善绩效评价体系、完善绩效评价体系 评价主
14、体、评价指标和评价方法是绩效评价体系的核心内 容。建议从上述三个方面完善财政科技投入绩效评价体系。 一是推进第三方评价，优化评价主体构成。一是推进第三方评价，优化评价主体构成。2008 年上海市 财政局、市科委、市发改委联合发布的关于改进和加强本市财 7 政科技经费管理的若干意见提出“积极引入第三方评价”。今年 出台的 国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若 干意见 （国发201411 号）明确提出采用“第三方评估”来组 织项目验收。建议借鉴英国经验，引入第三方评价机构参与财政 科技投入绩效评价，并与政府评价形成合理分工，其中第三方机 构主要负责微观层面的评价，政府主要负责宏观层面的
15、评价，同 时发挥好政府的管理、监控职能。 二是针对不同对象建立评价指标库， 提高评价指标体系的灵 活性。 二是针对不同对象建立评价指标库， 提高评价指标体系的灵 活性。从国内外财政科技投入绩效评价实践来看，都强调针对不 同对象建立个性化的指标体系，并注重评价指标的灵活性。建议 按照分类评价的原则， 在充分考虑地方财政科技投入及绩效特征 和财政科技投入现状的基础上， 针对不同被评价对象建立评价指 标库。在组织财政科技投入绩效评价时，从评价指标库中选择或 添加反映被评价对象特点的指标，建立具体的评价指标体系。 三是开发绩效评价工具， 提高评价方法的便捷性。三是开发绩效评价工具， 提高评价方法的便捷
16、性。从国外绩 效评价实践来看，简单、易操作的评价方法更具实用性，尤其是 借助评价工具以提高评价工作的便捷性， 而不仅仅是构建复杂的 数学模型。建议借鉴美国对联邦计划的评估分级工具（PART） 的经验，开发简单、易操作的财政科技投入绩效评价工具，提高 评价方法的便捷性，改善绩效评价工作的效率和效果。 3、有效利用绩效信息、有效利用绩效信息 绩效评价的最终目的是帮助被评价对象改进绩效， 并为政府 8 优化科技资源配置提供决策依据。 建议从两方面有效利用绩效信 息： 一是建立基于绩效评价的预算管理制度。一是建立基于绩效评价的预算管理制度。 将对各类被评价对 象的绩效评价结果作为未来编制预算的依据。 具体可借鉴英国基 于科研评估（RAE）的结果来对大学分配科研经费的做法。 二是建立对评价结果的反馈和跟踪制度。二是建立对评价结果的反馈和跟踪制度。 将评价结果及评价 报告中发现的问题、提出的建议反馈给被评价对象，要求他们制 定改进方案。 改
