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1、1,公共财政框架下预算管理制度的 改革与发展 理念更新、实践演进与路径选择 江西财经大学财税与公共管理学院 程岚,2,市场经济条件下的公共财政及其预算管理 财政与预算管理的理念更新 我国预算管理的改革与进展 实践演进 进一步推进我国预算管理改革 路径选择,3,一、市场经济条件下的公共财政及其预算管理 财政与预算管理的理念更新 什么是公共财政?如何理解它和预算管理的关系 公共财政框架下加强预算管理的必要性及其目标,4,（一）对公共财政的内涵、特征的理解 学术界对于公共财政内涵达成的基本共识： 一是：公共财政是同市场经济相适应的 二是：公共财政的执行主体是政府 三是：公共财政的活动目的是满足公共需
2、求 四是：公共财政涉足的是市场失灵的领域 公共财政是市场经济下的政府通过收支活动，配置一部分社会资源以提供公共品满足社会公共需要的经济活动。（摘自财政部领导干部财政知识读本）,5,公共财政的特征 1、公共性：以解决市场失效为基准，提供公共品，满足公共需要 2、公平性：一视同仁，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件 3、公益性：追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润 4、法治性：以法制为基础，以法管理以法分配 公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。,6,（二）政府预算管理与公共财政的关系 政府预算是公共财政的运行机制或基本制度框架。 现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表
3、现形式和载体，只有建立起了现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政 。 通过预算管理，建立政府预算制度最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局，使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束，从而成为真正的“公共财政”。,7,市场通过预算约束政府的路径： (1)收入约束。政府只能根据代议机关通过的税收法令征税，使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与限制； (2)支出约束。代议机关以法律的形式确立政府的支出预算，实现市场对政府行为的规定和约束； (3)调整的约束。政府在预算执行过程中如要调整业经批准的政府预算，则需经过代议机关同意才可以变更； (4)执行的约束。政府预算执行过程中代议机关可
4、对预算执行情况进行检查和监督； (5)事后的约束。代议机关还可对政府决算进行审议。,8,公共财政框架下预算管理的根本点 使得市场通过代议机关掌握政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了社会大众手中，以实现财政的公共性目标。,9,（三）公共财政框架下预算管理改革的目标 强化预算管理功能。分配计划-政府收支的基本依据；监督途径-立法机构及全民监督、审议政府收支和政府活动；调控手段-控制政府部门支出规模。 全面贯彻现代政府预算管理原则，即公开性；完整性；可靠性；年度性；统一性。 以市场为预算管理改革的价值取向，努力提高财政效率。 促进财政的公共化进程，最大限度地保障社会
5、公众的公共需求。,10,资料链接：深圳公民的“公共预算之旅” 【南方周末】本文网址： 2008-11-05 吴君亮、李德涛和万宇涵-一位资产管理公司的CEO、两位财务分析人员，怀着“天真”的理想，从2006年起，在深圳开始了“不务正业”的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后，2008年5月27日，他们终于看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案；10月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。 48岁的吴君亮是深圳君亮资产管理公司的CEO。1980年代赴美留学，拿到了休斯敦大学政府管理学
6、硕士。此后，在美国一呆就是近20年。身在美国的吴君亮一直密切关注着国内于1998年启动的公共财政改革，后来，由于自己公司的投资顾问业务与中国联系越来越多，同时为了近距离地观察中国的预算改革，2005年底，他干脆把公司搬到了深圳。 2006年，吴君亮出资创办公益性的“中国预算网”（）。网站声明中写道：“只要大家一起努力，我们相信，在我国建立起一个公开透明的、科学进步的公共预算制度，将为期不远。” 随着这群“公共预算观察志愿者”更多地为社会所了解，越来越多的志愿者正加入他们的团队，吴君亮本人也被南方人物周刊评选为2008年度“魅力50人”及南风窗杂志的“年度公益人物”。,11,资料链接：政协委员蒋
7、洪-呼吁财政信息公开是每天都要做的事情 人物素描 他是在上海市人代会上， 第一个举手反对预算报告的 那个人；他是多年来一直为 预算公开奔走呼号的那个人； 他是预算未做到全面公开， 就不停止呼吁的那个人 他就是全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪。从47岁当选上海市人大代表,到今年连任第十二届全国政协委员， “阳光财政”他“说”了整整15年。他为“阳光财政”和“预算公开”提交了近20件提案和大会发言。,12,2008年大会发言，阳光财政，我盼得头发已白了 2009年发布中国省级财政透明度评估报告 将我国大陆31个省、直辖市、自治区的财政透明度列了一个排行榜,为21.71分(100分为满分) 201
8、0年提案 切实采取措施，将阳光财政落到实处 继续对31个省级财政用同样的方式和评分标准做了评估，结果令人失望,今年为21.87分，仅进步了0.16分.提案提出，实现财政透明应该有时间表。 国有资产更需透明运作 这个提案是阳光财政的延伸，是关于国有资产特别是经营性资产的透明运作这一块建议，建立国有资产的报告制度,国有企业的利润应当全民分红.,13,2012年提案 预算公开不应回避经济分类信息 预算公开应该以单位财务系统的信息为基础，按照工资、福利、奖金、办公经费、接待费等门类进行公开。 人大立法过程须透明化 要通过广泛征求意见，并将立法过程中的不同意见充分展现出来，让公众了解有哪些不同的看法，在
9、比较和鉴别中考虑该制定怎样的规则。,14,二、我国预算管理的改革与进展 实践演进 我国预算管理改革经历了怎样的渐进过程？取得了哪些阶段性成效？ 预算管理改革过程中主要存在哪些问题？,15,按照“建设适应市场经济形势的公共财政框架”的要求，中国自20世纪90年代末开始大规模政府预算制度改革，即全面的预算管理改革。 预算编制管理改革 预算执行管理改革 预算外资金“收支两条线”管理改革 政府预算收支分类改革,16,关于预算编制管理改革 部门预算改革 -改变传统功能预算，实现一个部门一本预算 1999年9月下旬，财政部正式要求中央各大部委编制部门预算，由此拉开部门预算改革序幕。2000年，中央所有一级
10、预算单位试编部门，教育部、农业部、科技部及劳动与社会保障部提交全国人大审议。2001年提交的部门达26个。目前已在中央和地方全面推广。 四大突破：形式突破；内涵突破；时间突破；监管突破,17,零基预算改革 - 缓解财政压力，加强预算控制 从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等 ；2000年后随着地方一级开展的部门预算改革进入全面实施阶段。 动机与目标： 解决在财力紧张情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题； 重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”； 加强财政部门对各个部门的预算控制。,18,绩效预算改革 -改变投入预算，提高财政效率 我
11、国从2002年开始关注并寻求如何实现绩效预算，它被广泛认为是我国预算管理改革的一个方向、一种目标模式。 发展的阶段： 1998年开始建立投资评审体系，成为推行绩效预算的切入点，是一个开端。 2002年地方省市试点阶段。开始对财政支出（涉及卫生、转移支付、社保资金的一般预算支出、项目支出）绩效进行评价。广东、湖南、江苏、浙江等地甚至成立专职机构。,19,2005年后规范实施突破阶段。财政部制定中央部门预算支出绩效考评管理办法。其突破：一是对部门绩效评价；二是进行综合评价；三是要求有专门的评价主体，确定组织管理体系。 2011年财政部颁布财政部关于推进预算绩效管理的指导意见（财预2011416号）
12、推进预算绩效管理，要求将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。,20,关于预算执行管理改革 政府采购制度改革 -推进公共支出管理的制度化、程序化、法制化 我国政府采购制度从1996年开始试点，2000年已在全国铺开。2002年颁布中华人民共和国政府采购法，成为中国公共预算管理改革催生的第一部立法。经过10多年的发展，实现了从制度探索、全面推行试点到法制化管理的三个阶段的历史性跨越，取得了很大成绩，由初创阶段迈入全面发展时期。全国政
13、府采购规模从1998年的31亿元达到了2007年的4660.9亿元，年均增长11%，累计节约财政资金2127.13亿元。 主要成效 ：节约财政资金；强化政府的宏观调控功能；活跃市场经济，促进公平竞争；推进反腐创廉,21,国库集中收付制度改革 -建立单一帐户，规范收支缴拨程序 2001年国务院批准财政国库管理制度改革方案时要求在2001年至2005年期间全面推行财政国库管理制度改革。按照这一要求，中央和地方着力推进国库集中收付制度改革，中央部门于2001年月开始实施改革，2006年4月，国库集中支付改革已扩大到全部中央部门。2005年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市全部实行改革。 主
14、要目标： 实现财政收支和现金余额的集中化管理 提高预算的全面性 提高预算的硬性约束,22,关于预算外资金管理改革 -“收支两条线” 2001年，国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见。 “收支两条线”的基本要求： 将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收”、“坐支”。 部门预算要全面反映部门和所属单位预算内外资金的收支情况，提高各部门支出的透明度。 根据新情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条线”法制化、制度化、规范化。,23,实践结果： 截止2004年，政府性基金全部纳入预算管理；中央批准的行政性收费已全部纳入
15、预算管理；事业性收费项目约90%纳入了预算管理。 非税收收入成为预算外资金管理制度的新重点。 2004年财政部颁布关于加强政府非税收入管理的通知，首次明确提出政府非税收入的概念，即指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。,24,政府非税收入管理范围：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、
16、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。 管理要求：政府非税收入分步纳入财政预算，实行“收支两条线”；要编制综合财政预算，统筹安排政府的税收和非税收入。 进步与局限：将那些既不纳入预算内又不纳入预算外的财政性资金管理起来；但非税收入概念与预算内收入有交叉。,25,2010年中旬财政部下发关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知，决定从2011年1月1日起，把按预算外资金管理的收入（不含教育收费），全部纳入预算管理。 修改中的预算法也将在立法层面为这一改革保驾护航。 2011年11月16日，国务院常务会议已讨论并原则通过预算法修正案（草案）。12月底的十一届人大第二十四次会议上，对自1
