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1、 1 国家审计“免疫”作用的历史现象初探 国家审计“免疫”作用的历史现象初探 国家审计是国家经济和社会的 “免疫系统” ， 这一论断反映了 国家审计本质理论的最新发展。它对国家审计的准确定位和科学 发展，特别是对国家审计建设性作用的充分发挥，具有重要的理 论意义和实践意义。本文从悠久的中国审计史中撷取几个重要的 历史现象，试图对国家审计“免疫系统”的某些历史特点做一点 初步的分析。 历史现象一：历代君主都把审计作为国家治理的重要工具 历史现象一：历代君主都把审计作为国家治理的重要工具 中国古代审计，从西周算起，至清末，历时三千余年。历代 君主对国家审计的认识和把握，经历了一个从无意识到自觉运用
2、 的漫长发展过程。但是，即使是在无意识阶段，国家审计也常常 是君主治理国家的重要工具。究其原因，主要在于国家审计是一 种内生性的国家“免疫系统” 。它的存在是国家治理的客观需要， 是一种不以人的意志为转移的客观规律。 在古代，君主常常针对国家当前重大或重要的问题，或者直 接授意,安排专题性、专项性、专案性的审计活动；或者在官吏考 核和行政监察的重大制度安排中，突出财政财务责任和经济责任 的监督。审计人员即使职位比较低，由于直接体现君主的意图， 有自上而下的强有力的组织领导和重大的政治制度安排，审计的 目的、审计的目标和审计的结果因此往往具有很强的现实针对性 和积极的建设性。国家审计成为君主治国
3、理政的有效工具。 2 周王亲自抓赋税审计周王亲自抓赋税审计。据记载，西周时期，有人打着周王的 旗号，乱征赋税，中饱私囊，严重威胁着国家财政经济的安全。 周宣王为此亲自召见毛公。西周时代实行严格的等级制，周王之 下就是位高权重的三公。毛公就是三公之一。周宣王要求毛公亲 自安排审计事宜，明令以后任何人不准擅自巧立赋税，不准擅自 动用赋税。至于西周时期的审计官具体怎样执行周宣王的指令， 文献中没有详细记载， 但我们完全可以从历史记载的结果中看到， 乱征赋税的问题得到了一定的控制。 西汉时期君主“授计”西汉时期君主“授计”。秦汉时期，丞相、御史主持中央上 计工作。御史大夫位高权重，除了主管行政监察工作
4、，还主管财 物审计。地方各郡县也设有御史大夫或监御史。这一时期，御史 组织系统从中央到地方形成了比较完整的上计审计监督系统。西 汉时，上计审计已经不再局限于报送式的审计，同时进一步强化 了上对下的“授计”。所谓授计，就是君主在听取上计汇报时， 对有疑问的地方，直接派遣官员下去审计。 宋代强化审计的探索宋代强化审计的探索。宋代审计在中国古代审计史上占有里 程碑的地位。南宋出现了中国古代第一个以“审计”命名的专职 审计机构审计院（全称“诸军诸司审计院” ） 。这是具有划时 代意义的。 “审计”名字出现的直接原因，是原来的“诸军诸司专 勾司”名字中的“勾”与南宋康王赵构的名字谐音，为避讳而改 为“审
5、计” ，但是实际上，它是中国古代审计思想和审计实践发展 的必然结果。研究宋代审计史的人都会有一个突出的感觉，就是 3 宋代审计组织众多，机构重叠，职责交叉，并且分合变化无常， 形成了林林总总的复杂现象，似乎有点“乱” 。结合当时的形势观 察，宋代是中国古代商品经济的高潮时期，经济和财政收支规模 达到了很高的水平，财政的多元化程度也是空前的。在朝廷机构 增减无度、苛捐杂税繁多和财政分配制度复杂的历史条件下，中 央审计权试图高度集中，却力不从心，导致四方账籍堆积如山。 为适应财政巨大开支的需要，减缓吏治腐败的趋势，实现财政的 开源节流，使屡经战火、开支巨大的宋代财政能够得以维持，朝 廷对审计寄予厚
6、望， 不惜叠床架屋地设立审计机构， 并频繁置废， 让审计四面出击，八方防守，希望通过强化审计力量，维护财政 安全。 官小权大的审计官官小权大的审计官。元代审计主要包括两大系统，即检校官 系统和御史系统。这是明清科道审计的早期形式。元代在中书省 设检校所和照磨官，负责对朝廷诸曹各机构等的监察审计。检校 所的监察审计是一种经常性的监督，不同于御史的每年一次监察 审计。检校官官职不高（正七品） ，人数也不多，但监察审计结果 直接上报幕府，因此有“诸曹御史”之称。明初，朱元璋废除中书 省和丞相，把丞相权分拆到六部，并开始设立六科。六科负责官 员是六科给事中。 六科给事中品级不高， 但文武百官都受其监督
7、。 其中户科、工科给事中的审计职能十分突出。古代审计官这种官 小权大，审计结果可以“通天”的现象比较常见。 清代专设会考府清代专设会考府。雍正元年，财政亏空严重，财政支出方面 4 的诸多弊端暴露无遗。为了全面规范财政支出，世宗谕批，另设 审计机构会考府，专门负责审计财政支出。会考府与六部平级， 但却可以不经内阁转呈，直接上奏皇帝。 清朝文献通考记载， 世宗曾专门谈过设立会考府的初衷： “向来各部院动用钱粮， 俱系 各衙门自行奏销，往往无从稽考。朕办理之初，不得不加意经理， 是以设立会考府以司察核。 ” 会考府虽然存续仅有三年时间， 但对 规范财政支出发挥了重要作用。 历代君主之所以重视审计的作
8、用，主要与审计对国家经济安 全、财政安全的保证作用有关。 历史现象二：古代审计是国家重要政治制度不可分割的组成 部分 历史现象二：古代审计是国家重要政治制度不可分割的组成 部分 纵观我国古代审计发展史， 我们可以发现一个有意思的现象： 我国古代国家政治监督制度的基本形式，常常就是古代国家审计 形式的时代特征。从李金华主编的中国审计史对中国古代国 家审计形式的概括中，我们就可以清楚地感觉到这一点。诸如官 计审计、上计审计、勾检审计等，都明显表明，古代国家审计制 度与当时国家政治监督制度的紧密融合程度。 官计制度是西周实行的一种政治制度。它主要通过对百官政 绩一年一“岁计” 、三年一 “大计”的考
9、核，维护中央集权统治， 保证国家机器的正常运转。国家财政财务的管理情况是官计活动 的重要内容之一。官计制度是我国历史上著名的“上计制度”的雏 型。官计审计是指官计活动中与财政财务收支相关的具有审计性 5 质的经济监督活动。西周时期的官计审计，常常是在周王直接授 意和三公的直接领导下进行。它主要由两个重要的职官负责并组 织实施，即宰夫和司会。宰夫的职位低于司会，属于财计、监察 系列， 归小宰领导， 负责检查监督百官的财政财务收支管理情况， 以及财物保管部门的财物出入和经济收支情况；司会总管全国财 会，并负责全国财会的稽核审计。账册和会计报告经过司会和宰 夫审计后，各自逐级上报周王。西周的司会和小
10、宰之下的宰夫， 还不是专职的审计官吏，但审计监督是他们最重要的职责，审计 职能较为明确。 春秋战国、秦汉到魏晋南北朝时期，是上计制度形成、发展、 鼎盛和衰败的一个完整周期。早期的上计制度，由县直接上计到 国君；汉代上计开始实行三级制，县上计到郡国，郡国上计到中 央。上计制度，通常是把财政收支等情况分别写在两块木简或竹 简上，由中央与地方官员各执一块，年终结算时，把分开的两块 木片合起来检查完成情况。所谓上计审计，就是上计制度中的审 计制度。春秋战国时期，各国相继开始实行上计制度。地方官遣 吏或亲自赴京都上报计书，内容涵盖所辖区域的人口、田地、赋 税、财物等的增减和收支情况。这一时期的上计审计主
11、要是一种 类似现代的报送审计。秦汉时期的上计审计，是在丞相、御史统 一领导下进行。御史大夫位高权重，除了主管行政监察工作，还 主管财物审计。 地方各郡县也设有御史大夫或监御史。 这一时期， 御史组织系统从中央到地方形成了比较完整的上计审计监督系 6 统。汉代上计律规定，凡国家财计，均须进行审计。会计报 告、簿籍账册、经济凭据以及仓库实物等，都要经过御史监察审 计。秦汉两代的会计文书主要包括俸禄、粮食、兵器、财物的出 纳账簿，特别是钱粮的内容占了很大比重。 勾检制度， 是上计制度之后兴起的一种检查文书、 勾稽账目、 考核官吏的政治监督制度。勾检制度在北齐时就已经出现，但真 正全面实施是在唐代。尚
12、书都省是中央勾检领导机构。唐代的勾 检制度实际上是把秦汉的“上计”制度分成两大部分，即行政效 率的勾检和财产税收等的勾检，后者主要由比部负责。比部的勾 检审计涉及到整个的财务行政，不光是收入支出，还有土地、户 口等。唐后期勾检审计主要由三司负责。宋代勾检审计进一步向 部门化发展，南宋时出现专勾司、审计院。 中国古代这种有君主直接参与、高度统一领导的审计模式表 明，无论国家政治监督制度怎样发展变化，古代审计都是其不可 或缺的有机组成部分，不仅审计的根本职责、审计目标和审计目 的与国家治理需要表现为高度的一致性，而且，古代审计与官吏 的考核监督和行政监察，以及财政管理职责具有协调一致的联动 性。官
13、计审计和上计审计特别强化了朝廷对地方的财政控制，为 朝廷掌握真实的财政情况提供了有效的手段。勾检审计则是一种 比较全面系统的监督体系，特别是唐代，勾检制度几乎存在于所 有官府中。勾检审计也自然渗透并影响着这一制度体系的方方面 面。 7 历史现象三：国家审计目标与国家治理目标结合的现实建设 性 历史现象三：国家审计目标与国家治理目标结合的现实建设 性 国家审计目标与国家治理目标的紧密关系，不仅体现在古代 审计，在近现代审计更为明显。 首先是国家审计目标对财政管理目标的建设性作用。 对国家财政的审计监督，是国家审计永恒的主题；对实现国 家财政管理目标的建设性作用，是国家审计现实建设性的基本表 现形
14、式。 中国共产党领导的革命根据地审计开始于 20 世纪 30 年代， 是一种新型的、与革命战争环境相适应的审计法律制度。其特点 在于，它不是一种全国统一领导的审计制度和审计组织体系，而 是在各根据地分别建立的一种战时审计体制。革命根据地审计， 以财政预决算为审计监督的主要对象，重点审计经费支出。在财 政、经济极为困难的情况下，革命根据地审计在开源节流方面发 挥了强有力的服务作用。 在这种战时审计体制下，审计领导机关和审计执行机构分别 设置。各根据地审计（审查）委员会是革命根据地的审计领导机 关，大都由党政军主要领导组成，统一负责组织实施中央政府预 决算的审计，以及重大经济活动中的审计。日常审计
15、则由专门的 审计执行机构负责。中央财政部门的审计处和省财政部门审计科 主要采取“上审下”的形式开展政府预决算审查。 8 中央审计委员会， 作为独立的最高审计机关， 于 1933 年成立， 第二年即正式列入 中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法 ， 中央 审计委员会也由原隶属中央人民委员会升格为由中央执行委员会 直接领导。随即颁布的中华苏维埃共和国中央政府审计条例 ， 首次以法规的形式，全面确定了苏区审计的性质、地位、任务、 职权、程序和方法。1935 年，中华苏维埃临时中央政府在陕北设 立国家审计委员会，陕甘宁边区政府、中央财政经济部以及党政 军系统等曾先后设置过审计处或审计科。 革命根据地审计在
16、事前审计方面的作用比较显著，强化了财 经权力的制约机制，规范了经费支出，为革命努力节约每一个铜 板。特别是为配合苏区开展的“节省运动” ，中央审计委员会开展 了专项审计，整顿了苏区财政秩序，巩固了红色政权。革命根据 地审计的任务和目标，与革命的中心任务高度一致，对财政管理 目标的实现发挥了积极的建设性作用。 其次是国家审计目标对民主政治目标的建设性作用。 自光绪三十二年(1906 年)预备立宪起， 体现资产阶级民主政 治思想的现代审计思想开始孕育。审计院官制草案不仅表明 了中国古代审计的即将终结，而且预示了中国现代审计制度不可 避免的诞生。 我国近现代史是一个很特殊的历史时期，在国民党统治区和 共产党统治区存在着两种完全不同的国家审计制度，但都具有现 代审计的基本特征。 9 自孙中山在南京创立临时政府开始，具有现代审计特征的我 国现代审计制度和体系逐步建立起来。 “监审合一” 的典型审计机 构形式就是监察院审计部，审计机关不仅独立于财政机关，而且 独立于政府行政系统之外。它继承了中国古代审计与监察相结合 的民
