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1、 第一部分：规划管理实例评析 第一部分：规划管理实例评析 实例一 2001 年 12 月 21 日，某市中级人民法院对个体工商户林某不服规划局及环保 局的行政处罚作出的判决，驳回上诉。至此，这起行政诉讼案以规划局和环保 局的胜诉而告终。 上诉人林某在办理未报批手续的情况下，擅自于 2000 年 6 月将将其经营的精 研塑料厂从该市某某镇北海路迁至该镇新工业区，增设了八台切割机，新建了 挤塑车间，且未取得建设工程许可证，未采取任何环境保护设施后擅自将主体 工程正式投入生产。规划局和环保局联合执法，经过调查、取证和组织听证 后，于 6 月 28 日作出了行政处罚决定书，认定上述行为违反了城市规划
2、法某某市建设项目环境保护管理条例对上诉人作出责令停止生产、补办 手续并处罚款 3 万元的行政处罚决定，林某不服，于 2001 年 7 月 10 日向某市 人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销处罚决定，林某认为自己是个个体工 商户，不属于建设单位，另外，工厂搬迁经营场所，增加小型设备不属于要经 建设管理部门、计划管理部门批准的项目，故不属于建设项目。 实例一评析 1、根据城市规划法，规划区范围内任何建设都必须符合城市规划，都必须按 法定程序进行报批，这包括单位和个人(个体经济和其他各种不同经济类型的开 发活动)因此，林某以个体工商户为借口。想跳过规划报建程序，这明显不符和 城市规划法的要求。 2、
3、另外，林某工厂的搬迁是不是属于建设项目，依据城市规划管理条例，城 市建设项目是指一切新建、扩建、改建、翻建的房屋建筑(包括工业建筑、公共 建筑、住宅建筑、仓储建筑等)地下建筑、围墙建筑、大门建筑、小品建筑、人 防工程、消防工程、防洪工程、公共设施、铁路、地铁、公路、城市道路、桥 梁、涵洞、机场、码头、广场、停车场、公园、城市绿化、市政管线等。林某 工厂异地搬迁，涉及建设用地的重新选址、建筑工程的重新设计、建设项目的 环境保护、建设工程竣工验收等问题，均需要重新按照新建建设项目的规划审 批程序进行报建。否则就是属于违法建设，违法生产，必须依法处罚。 第二部分建设项目选址实例评析 第二部分建设项目
4、选址实例评析 实例一 在某大城市边缘的小河坝村委会为了加快农业结构调整，在村北约 3330 平米 的用地上盖蔬菜大棚，蔬菜大棚占用了 1500 平米，经村委会集体研究，报镇政 府同意，利用剩余 1830 平米建自用的工业厂房。该市规划监察大队发现后，责 令其立即停止施工，等待处罚。 实例一评析 1、村委会利用集体土地盖蔬菜大棚，进行农业生产，属于农业结构内部的产 业调整，是允许。 2、而建设工业厂房则属于违法建设，因为该地区位于城市规划区用地范围 内，按照城市规划法，规划区内任何建设活动，必须经城市规划主管部门批准 同意才能建设。 3、建设工业厂房属于非农建设，虽然村委会报镇政府同意，但未经上
5、级规划 行政主管部门的批准，未履行合法的报批手续，因此属于违法建设，应给予立 即拆除。 实例二 某城市 20 世纪 90 年代初期，城市供电紧张，市政府招商准备建设一座 5 万 kw 燃油发电厂，作为城市补充电源。当时提供选址的用地经过比较只有靠近市 区边缘的一处准备搬迁的工厂，但是该工厂周边是职工宿舍区，如果发电厂建 设上马，势必会给临近的居住小区造成很大的污染，为此，市政府召开多次会 议，各方意见争执不下，最后决定暂缓发电厂建设。经过 2 年以后，该市通过 省电网提供了足够的电量，彻底解决该市长期电力不足的困难。 实例二评析 1、该项目选址，市政府还是考虑到了城市长期发展的需要，判断有严重
6、污染 的项目，即使近期有上马的必要，也还需要重点考虑项目的环境保护措施，如 果措施不当，或措施不配套，污染项目将会给城市带来长期严重的危害。 2、在项目选址上，首先应严格按照城市总体规划统一安排，其次，应处理好 近期利益与城市可持续发展的关系。只有多方面比较，经过合法程序，采用科 学方法，项目选址才会合理可靠，上述例子由于市政府采纳了专家的意见，采 取了暂缓建设的计划，从而避免了拆迁和今后的重复建设。 实例三 某城市人口 13 万人，上界政府领导班子选定在城市东区某某路东侧建设城市 广场，广场面积 5 万平方米，建设场址为一底丘小山，该广场区位有些偏，但 是由于没有拆迁，容易上马，依次、因此上
7、界政府不顾各方面的不同意见，开 工建设，然而，在平整土地过程中，发现该低丘内部为花岗岩，建设成本比原 先预计的大 2 倍，需要加大投资。担由于资金准备不到位，再加上周边项目建 设无法跟上，广场建设被迫停工。新一界领导上台以后，经过认真分析，广泛 调查研究，发现这个广场存在的关键问题是选址不当，当即拍板另行选址建 设。 实例三评析 1、建设项目选址是一项非常严肃的事情，需要进行多方案比较，不但要考虑 拆迁量大小，还要考虑工程地质条件，周边建设情况以及城市总体规划等多种 因素。很明显上述问题出在当初广场选址过于轻率，决策过于武断。 2、建设城市广场应首先确定广场性质，广场一般分为城市中心广场，休闲
8、购 物广场，绿化景观广场，游行集会广场，交通集散广场等多种类型。每一种广 场对位置的选择，用地规模，周边建设条件等都有不同的要求。 3、象该市的广场属于城市中心广场，应在城市中心，交通条件比较便利的， 靠近城市主要的公共设施的位置上进行选址，而不应该只是考虑节省投资。在 城市边缘选址建设，即使工程地质条件允许，广场建成后其使用效果也会很不 理想。 实例四 1993 年，某市粮食局以建粮食批发市场为由，通过当地政府，以每亩 2.2 万 元的价格，从小北村征走耕地 109.58 亩。粮食局当年征地申请的计划是：每年 批发、零售粮油 2500 万吨，成交额可达 2000 万元实现利税 100 万元，
9、据说其 规模要达到全省第一，使该市的经济得到繁荣，但是其后发生的事情却让小北 村村民多年来一直气愤不平。粮食批发市场没有建起来，对国家和当地老百姓 的承诺没有兑现，一百多亩耕地却落到粮食局手里。随后这些耕地即被分割成 若干份，每份约为 420 平方米，以股金的形式把土地使用权转移到个人和一些 单位手里，每份 3.5 万元，得到土地使用权的人，便各自建起了民宅、商店、 酒店、公司等。粮食局自己所建的粮油交易大厅仅有 200 平方米，而且从未开 张，征用了 100 多亩地，只盖了这么小的交易厅。就连交易大厅现在也租给了 私人，做了存放方便面的库房。二十多名村民代表表示，如果被征走的土地真 是国家需
10、要，他们能理解支持。但是现在看到的这种情况，真让人不服气。无 论如何弄个明白，讨个说法。 实例四评析 1、这是一起典型的擅自改变建设用地性质和私自转让土地使用权的案例，情 节严重造成了恶劣的影响。当初粮食局是以建立粮油批发市场为由征用农民的 土地，其建设项目必须要与批发市场相关。否则，就是违法使用土地。但是粮 食局却没有按规划，按原来的计划规模设批发市场，却将大部分土地转向了房 地产开发，征来得耕地被改变了用途，其所作所为已与粮油批发交易毫无关 系，实际上是改变了建设用地的性质。 2、如果粮食局在征地之后，由于情况发生变化，需要改变建设项目，也应该 按照法定程序，重新向计划行政主观部门和规划行
11、政主观部门提出申请。 3、首先粮食局应该持计划行政主管部门同意改变开发新的建设项目的批准文 件，向城市规划行政主管部门提出改变用地性质的申请。 4、其次，规划行政主管部门根据有关已经批准的规划，对粮食局的申请进行 审核，如果同意，将提出被改变性质的用地规划设计条件，这包括有关技术条 件，技术标准和与周边建设的相关关系。粮食局需要重新领取改变性质的用地 的建设用地规划许可证。所以说。改变用地性质必须办理审批手续，否则，规 划行政主管部门可以依据城市规划法的有关条款对其进行行政处罚。 实例五 某房地产开发公司与市区某乡政府协商，准备利用该乡的土地搞开发经营， 经过协商，乡政府与房地产开发公司签定了
12、一份联合兴办公司的协议书。协议 书中规定：双方兴办联合公司，乡里提供 50 亩土地，房地产开发公司出资，在 这块土地上修建了 60 幢别墅，作为度假村以吸引城市客源，预计利润客观，联 合公司开始运作后，由房地产开发公司全权管理，乡里不参与管理过程。双方 联营年限为 50 年，不论亏盈公司每年都要定期向乡里付给固定的利润和管理 费。 实例五评析 1、房地产开发公司与乡政府的这种合作是极不合法的，表面上是合办联合公 司，实质上是变相出租土地。 2、首先，签约主体资格不对。乡政府作为一级政府，行使行政管理职能，不 能以自己的名义参与经济交易，更不能作为出资人成为公司股东，我国新修定 的土地管理法第十
13、条明确规定：农村集体所有的土地依法属于村农民集体 所有，由村集体经济组织或或者村民委员会经营管理，因此，乡政府不能单方 面代表农民对土地进行处分并从中受益，不能与该房地产开发公司签定合办公 司的契约。 3、另外该联办公司的协议内容也属于违法无效。合同中约定的所谓乡里不参 与公司任何管理过程，只定期收取利润费用而不承担风险等等。完全不符和一 般合营行为所必须遵循的共同出资，共同经营，风险共担原则，说明乡里根本 不是为了联合办公司，而是单纯想靠出让土地使用权赚取利益。 4、由于我国土地管理法第 73 条规定：农民集体的土地的使用权不得出 让、转让或者出租用于非农业建设。要想将农业用地变为非农业建设
14、用地，必 须先经国家征用，土地使用人也要向国家交纳土地使用金。乡政府明明是转让 土地使用权，或是出租土地，却声称是合办公司，而不交国家有关税费，这分 合办公司的协议其实是一种规避法律、逃脱税费、变相出租转让土地的行为， 其违法性显而易见的。 5、其次，对于上述事件的处罚，可以根据土地管理法第 73 条规定买卖 或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收 违法所得，对违反土地利用总体规划或者擅自将农用地改为建设用地的，限期 拆除在非法转让土地上新建的建筑和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利 用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑和其他设施，可以并处罚 款。对直
15、接负责的主管人员，和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成 犯罪的依法追究刑事责任。 实例六 某沿海地级市 20 世纪 90 年代初期，根据自身发展需要，准备在城市东部建 设中心区，主要目的是疏解旧城区人口、商业和行政办公的压力，用以发展城 市新的商务中心、金融服务中心、大型会展文化中心和部分市级行政办公机 构。当时，该城市东部正处于城市主要发展地区，面积约 3 平方公里，面对内 海湾，与原有旧城既有一段距离，又有比较方便的交通联系，是该市中心区建 设理想的选址地点。市政府随后组织编制中心区详细规划和城市设计，开始对 外招商，准备大干一场。但是没有想到，随着国家治理经济过热和 1997 19
16、98 年的亚洲金融危机，不少原准备开发的投资方，由于资金的限制，加上大 环境的需求不足，纷纷撤资或停工等待，中心区只建成了一个会展中心、一个 图书馆和一个中心广场。市政府为了继续推动该地区的开发，匆忙修改规划， 将原来准备建设商务中心的大片土地改为居住用地，重新招商，开发房地产， 陆续在中心区的周边建起了三个住宅小区。但是，2000 年以后，随着经济形势 的逐渐好转，全市性的商务办公和金融服务的需求又重新上升，申请建设的项 目增加不少，可是这些好项目苦于找不到合适的选址，原中心区的土地已经有 相当部分被转变为居住用地。该市政府开始着急了，一方面，原中心区实际上 只建成一半，城市中心职能远远没有发挥出来，几乎没有剩余的土地;另一方 面，新的建设项目又没有地方建设。政府希望有关规划部门能够重新确定一个 中心区的位置，以解决城市的燃眉之急。 实例六评析 评析：这个例子说明两个问题。第一，一个城市的土地资源是有限的，
