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1、1,第二十章 公务员回避制度,公务员回避制度，是指为了保证公务员不因亲属关系等因素对公共行政产生不良影响，通过对公务员所任职务、任职地区和执行公务等方面作出限制性法律规范的总和。,2,公务员回避制度是指为使国家公务员不因亲属关系对职务活动产生不良影响，对公务员任职、执行公务、任职地区等方面作的限制性规定的总称。,3,二、回避类型,1. 任职回避,4,5,（一）任职回避,任职回避，是指公务员之间存在法定限制的亲属关系者，不得在同一机关担任双方直接隶属同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事纪检、监察、审计、组织、人事、财务等工作。,6,7,直系血亲
2、，是血亲的一种，具体指和自己有直系关系的亲属，包括已身从出的的直系长辈血亲和从已身所出的直系晚辈血亲。,8,自然直系血亲 - 范围,从自身往上数的亲生父母、祖父母（外祖父母）、曾祖父母（外曾祖父母）、高祖父母（外高祖父母）等均为长辈直系血亲。 从自身往下数的亲生子女、孙子女（外孙子女）、曾孙子女（外曾孙子女）、玄孙子女（外玄孙子女）为晚辈直系血亲，是与自己同一血缘的亲属。,9,养父母与养子女、继父或继母与其抚养教育的继子女之间，为拟制直系血亲关系,10,旁系血亲是具有间接血缘关系的亲属，即非直系血亲而在血缘上和自己同出一源的亲属。三代以内旁系血亲是在血缘上和自己同出于三代以内的亲属。 这里的三
3、代是从自己开始计算为一代的三代。,11,1.亲兄弟姊妹和自己同源于父母，自己是第一代，父母是第二代，所以亲兄弟姊妹之间是二代以内旁系血亲； 2.伯叔、姑母、堂兄弟姊妹和自己同源于祖父母，自己是第一代，父亲和伯叔、姑母是第二代，祖父母是第三代，而这些亲属都源于第三代，所以自己与伯叔、姑母、堂兄弟姊妹、姑家表兄弟之间是三代以内旁系血亲；,12,推算规则,直系血亲的推算： 本人算一代,往上父母一代,祖父母一代是三代. 本人算一代,往下子女一代,孙子女一代是三代. 旁系血亲的推算： 从两个旁系亲属分别往上数至双方同源血亲，其本身为一代，如果两边数目相等，则任何一边的数目即为他们的代数；如果两边数目不相
4、等，则以大的数目为其代数。,13,近姻亲关系是指三代以内有共同祖先的血缘关系。姻亲是以婚姻关系为中介而产生的亲属。血缘关系的远近是根据相同的遗传基因的概率来判断的。,14,姻亲可以分为三类： 一是血亲的配偶，即自己的血亲的配偶，如直系血亲的配偶包括儿媳、女婿等；旁系血亲的配偶，如兄弟之妻、姐妹之夫、伯母、姑父、舅母、姨夫等； 二是配偶的血亲，即自己配偶的血亲，如配偶的直系血亲且配偶之父母、祖父母；配偶的旁系血亲即配偶的兄弟姐妹、叔、伯、姑、舅、姨等； 三是配偶的血亲的配偶以及血亲的配偶的血亲。前者如妻或夫的兄弟之妻，后者如儿媳之父母等。,15,鉴于姻亲的范围十分广泛，公务员法规定，需要进行任职
5、回避的人员仅限于相互之间存在着近姻亲关系的公务员，而非所有具有姻亲关系的公务员。这里需要特别指出的是公务员法没有对“近姻亲”的范围作出明确的规定，根据实际情况和传统习惯，一般认为“近姻亲”指配偶的父母和兄弟姐妹、子女的配偶及子女配偶的父母、兄弟姐妹，一般与公务员的联系较为紧密，当属任职回避之列。,16,任职回避的实施原则,实施原则,自主权原则,低职回避原则,综合治理原则,17,(1)低职回避原则 国家公务员任职回避和公务回避暂行办法中，对此作了明确规定。任职回避的实施应以保证工作不受影响为前提，尽可能调整那些在本部门担任职务较低和承担责任相对较小的人，尽可能减少给工作造成不利影响。一般来说，职
6、务高的较职务低的所承担的责任大，所处的地位重要：如因工作特殊需要，也可调整职务较高的一方。,18,(2)自主权原则。 我国公务员回避制度规定，在实施任职回避中，对职务相同的，应该由本部门根据实际情况自行确定，把任职回避的人员调整职权最大限度地给各个单位。目的是为了保证任职回避既能顺利实施，又不影响各项工作的正常开展。,19,(3)综合治理原则。 我国公务员制度规定，对考试进入国家机关的人员要进行严格的资格审查，及时调整，避免出现应予回避的亲属关系。在实施公务员交流工作中，各级人事部门要全面掌握公务员的情况，对因婚姻职务变化等新形成的法定回避关系，应予以及时调整。,20,任职回避的内容,根据公务
7、员法第68条的规定，公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。,21,首先，有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的公务员，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务。如果这类公务员任职于同一机关，且直接隶属于同一领导人员，那么他(她)们既是朝夕相处的同事，又是关系密切的亲属，这种局面必然会使单位内部人际关系复杂化，影响公务活动的正常开展。即使这类公务员主观上有公正廉洁执行公
8、务的愿望，也会因为没有一个超脱的环境而无法放开手脚工作。需要注意的是，公务员法中所指的隶属于同一领导人员，是指“直接”隶属，而且是在“同一机关”的情况。也就是说，如果属于公务员法所列举的夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的公务员间，出现了隶属于同一局长的数个副局长，或者隶属于同一处长的数个科长等情况，才需要回避。,22,其次，有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的公务员不得在同一机关担任有直接上下级领导关系的职务。从一个机关单位来讲，领导者对其职务范围内的每件事、每个人都负有直接或间接的管理或领导职责，如果他的直接下属和他之间具有夫妻关系、直系血
9、亲关系、三代以内旁系血亲关系及近烟亲关系，就可能出现在处理问题时以情代法的现象，使正常的公务执行中的领导与被领导的关系变成家庭关系，干扰了公务活动目标的顺利实现。,23,最后，有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的公务员，不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。这一规定一方面考虑到领导者权力的影响，另一方面考虑到组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作的特殊性质。纪检、监察、审计工作的目的本来就是监督领导者，如果由领导者的亲属来从事这些工作，则不能起到应有的作用，使这些职务形同虚设，有时甚至反过来对领导者起不正当的保护作用。组织、人事、
10、财务工作亦是机关内十分重要的工作，是监察、审计所针对的主要对象。这类工作如果让领导者的亲属来从事，则很难有效地进行监察、审计。,24,任职回避的三种情形,我国公务员制度明确规定了回避的职务范围，回避的对象“不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。” 即有上述亲属关系的公务员，一是不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务。例如，夫妻二人同在一个科当科员，就是共同直接隶属于科长领导。再如，夫妻二人都在一个厅局机关里当处长，也算同隶属于同一个厅(局)长领导。,25,二是不
11、得在同一单位担任双方有直接上下级关系的职务。例如，在同一个处里，处长和处里的主任科员、科员、办事员等，有直接上下级领导关系。如果父亲是处长，儿子就不能在这个处里任职。也就是说在上述四种亲属关系中，不能形成直接上下级关系，否则一方就要回避。 三是不得在一方担任领导职务的机关中从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。这些职位都具有财权、人事权或监督职能，如果有亲属关系的一方担任领导职务，另一方在同一个机关担任上述工作，就很难进行监督和管理；也容易在用人和财务管理上产生问题；即使秉公管理，也难免周围人的猜疑，对工作的开展十分不利。因此，作出回避规定是十分必要的。,26,同时，我国还规定了任职回避
12、的例外情况。这是在对任职回避制度实施经验进行总结基础上进行的补充规定。如一些监狱等工作性质特殊的机关，由于远离城镇，周围几乎没有其他单位，有亲属关系在同一个单位工作的情况较为普遍，实行任职回避又没有单位可去。从实际出发，法律对执行任职回避确有困难的一些特殊行业，提出了适当放宽的规定。为避免管理上的漏洞，特别规定了必须经省级以上公务员主管部门规定的条件限制，以保证任职回避的严格执行。,27,任职回避的程序,公务员任职回避按以下程序进行： 本人提出回避申请或者任免机关提出回避要求。 按管理权限进行审核，需要回避的，予以调整。职务不同的，一般由职务较低一方回避；职务相同的，由任免机关根据工作需要和公
13、务员的实际情况决定其中一方回避。 在本部门内无法调整的，与其他部门协商调整；与其他部门协商调整确有困难的，由上级主管部门协调解决。,28,（二）公务回避,公务回避是指公务员在执行公务时，为了防止与某一公务有利害关系或者其他可能影响公正执行公务情形的公务员直接或间接参与处理该公务，或者施加影响，而对其执行公务活动所作的限制。其目的在于减少不利因素的干扰，保障公务活动依法公正地进行。 公务回避以任职回避为前提，任职回避的目的在于防止互为亲属的公务员在同一机关、部门或单位任职，以求创造一个良好的工作环境。但仅有任职回避还不足以解决问题，因为公务员在执行公务时还是可能涉及到他本人或他的近亲属事务，公务
14、回避即是针对这一情况而提出的。,29,公务回避的特征,公务回避有三个基本特征： 一是随机性，即公务员在执行公务的过程中，可能会在什么时候遇到应当回避的情形具有一定的偶然性，是其事先无法预知的。 二是自律性，即在执行公务的过程中，有些需要回避的情形别人可能不知道，要求公务员本人主动提出回避申请。 三是公正性，即凡是出现需要公务回避的情形时，除公务员本人应当主动提出回避外，利害关系人有权申请公务员回避，其他人员也可以向机关提供公务员需要回避的情况，机关也可以根据已经知道的情况直接作出回避决定。,30,公务回避的内容,根据公务员法第70条的规定，公务回避的主要内容有以下三个方面： 一是涉及本人利害关
15、系的，应当回避，即公务员本人不能处理涉及本人利害关系的公务。公务员在公务活动中是机关职权的实际执行者，他在执行公务的过程中对行政相对人进行监督和管理，涉及到通过权利对一定资源的配置，因此当公务涉及其本人时，他可能很难公正地继续执行该公务，在此情形下，其退出该项公务的处理既是明智的，也是公正的。,31,二是涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系人员的利害关系的，应当回避，即公务员不能处理涉及自己上述四类亲属的公务。因为这四类亲属与本人的关系密切，当公务员在执行公务的过程中涉及到这四类人的利害关系时可能会利用职务之便包庇、偏袒他们，或为他们谋取私利，因此，规定这种情
16、况应该回避亦是必要的。,32,三是其他可能影响公正执行公务的。这是公务员法对公务回避调整范围的一个扩大的规定。在实践中，除了因涉及本人或者与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系人员的利害关系而影响公正执行公务的情形外，还大量存在其他可能影响公正执行公务的情形，如行政相对人与公务员有特殊的关系，可能影响公正执行公务等。不对这些情形做出规定，就实现不了回避制度设立的目的。所以，即使不具备公务员法第70条前两款规定的情形，只要公务员具有“可能影响公正执行公务的”情形，都应当回避。但“可能影响公正执行公务”，只是一个不确定的法律概念，其具体情形包括哪些、由谁进行界定还有待于在实践中进行探索和总结。,33,公务回避的要求,为使执行公务取得良好效果，公务员对属于法定的公务回避事项既应避免直接施加的影响，又应避免间接施加的影响。在实践中要求公务员不参加与自己或自己的亲属有利害关系的公务活动，不得以任何形式参加与该公务有关的调查取证工作、涉及该公务的讨论工作、针对该公务的审核决定工作；同时，还要求公务员不能利用职权和工作关系以间接方式对公务
