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1、“规土合一”背景下城市开发边界的上海实践探讨,何文桥,摘要：“多规合一”背景下，城市开发边界作为建设用地空间管制方法，已经成为新时期国家严控特大城 市规模最重要的政策工具之一。上海以 2008 年“规土合一”机构改革为基础，以“两规合一”划定集中建 设区为标志，探索建立的以集中建设区为核心的建设用地空间管制方法，实际上已然发挥着城市开发边界 的作用。本文通过访谈、文献调研与数据分析，总结上海“规土合一”以来围绕集中建设区的探索，并探 讨集中建设区的本质，为上海及我国特大城市开发边界的划定、管理实施提供参考。研究认为，集中建设 区政策设计的核心是市-区县-街镇政府自上而下的刚性指标约束与边界管控
2、，是对空间增长边界与扩展边 界的刚性深化，其实质是以土地指标为核心的，具有强烈计划性的一种土地管理的手段，并非规划管理的 手段。新时期，基于“规土合一”背景下的城市开发边界，应注重加强其政策内涵与管制机制的创新，充 分考虑既有城市规划与土地利用规划的管制工具，完成从规划编制向规划管理实施的政策设计与刚性传递。 关键词：集中建设区，城市开发边界，建设用地空间管制，规土合一,1 引言,我国城市发展已经进入新的时期，国家层面愈加重视严控特大城市规模，并提出尽快划 定特大城市开发边界，同时强调基于“多规合一”划定城市开发边界、生态保护红线和永久 基本农田红线等空间边界进行建设用地空间管制。城市开发边界
3、作为建设用地空间管制手 段，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。,事实上，上海以 2008 年“规土合一”机构改革 为基础，已率先开展城市开发边界的相 ,关探索。上海新一轮城市总体规划划定的城市开发边界与 2008 年上海“规土合一”机构改 革之后提出的集中建设区（以下简称“集建区”）相比，其政策内涵与管控机制基本一致， 仅规划建设用地面积略有缩减。,本文以上海“规土合一”背景下划定的集中建设区为研究对象，总结上海经验，剖析集 建区的实质，有助于审视当前城市开发边界的地位、作用及政策内涵，为“多规合一”背景 下城市开发边界的划定、管理实施提供参考。,2 “两规合一”划定集中
4、建设区（2008-2012 年）,2008 年 10 月，上海市规划与国土资源管理局组建完成。经过近三年的努力，上海完成,了市、区县、镇乡三级土地利用规划总图与城市总体规划实施方案图的衔接 ，并展开在“同 ,一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机制、新手段的探索（胡俊，2010；姚凯， 2010）。,2.1 市-区层面：“自下而上”与“自上而下”的指标平衡 集建区以上海全市域城乡建设用地为管制对象，通过“自下而上”的区县“两规合一”,方案编制试点与“自上而下”全市规模指标统筹平衡，结合全市土地利用空间发展战略方案 的规划引领，确定集建区规划建设用地规模与边界范围，并纳入规划管理体系中。,
5、2.1.1“自下而上”划定区县集建区规模与边界,在建设用地指标“硬约束”下，如何保证发展需要同时又锁定建设用地总量不突破，成 为上海市“两规合一”以及划定集建区的关键问题。,根据访谈及相关研究资料，笔者将区县集建区的划定分为两大阶段，分别是建立集建区 规模和边界划定基础数据的准备阶段，落实与全市下达的基本农田指标相符合的集建区规模 的划定阶段。,图 1 “自下而上”区县层面集建区划定技术路线1,区县层面集建区边界的划定，是以区域规划实施方案规划建设用地范围为基础，以满足 市级下达的规模指标为依据进行调整，是对区县实施方案的“瘦身”，是典型的土地利用规 划“以供应定需求”的思路，缺乏城市规划层面
6、的空间结构、布局的思考。 同时，区县层面集建区的划定，与土地规划空间管制中规模边界与扩展边界的划定在程 序方法上有所区别，但政策内涵却保持一致。在基本农田指标与建设用地指标的平衡中，集 建区规模与边界的划定已经转变为单纯的指标计算，缺乏对空间布局与空间结构的整体安 排，这与土地利用规划空间管制的思路也背道而驰。,2.1.2“自上而下”分配指标与边界调整,经过第一轮“自下而上”区县集建区划定试点，上海市规土局汇总各区县集建区方案，,1 图片来源：城市规划和土地利用规划“两规合一”试点区县编制规划，上海市规划和国土资源管理局， 2009.笔者改绘。,在全市土地利用空间发展战略规划的引领下 ，统筹考
7、虑全市集建区规模与边界范围。 ,应对实际发展需要，增量空间不足问题进行“腾挪”处理。在建设用地总量锁定的情况 下，通过整理复垦实施“削减”以维持总量平衡（姚凯，2010）。,应对既有区县总规实施方案规划建设用地规模超标问题的“瘦身” 处理。通过对近年 1,来上海市各级政府审批的城市（镇）总体规划、产业区规划等确定的规划建设用地范围和边 界，开展全面比对，由市、区两级政府多次“自上而下”与“自下而上”的反馈、平衡，进 行削减与调整。,图 2 区县总规实施方案汇总（左）与建设用地调整方案（右）对比 2.1.3 实施方案的削减与集建区外拆除比,区级层面的集建区规模与边界的确定经历了“自下而上”与“自
8、上而下”的反复协调与 博弈过程。最初由区规土局向市局上报郊区实施方案的时候，区规土局结合各镇上版总规， 将镇区、老旧工业点以及部分中心村都纳入到实施方案中。但由于面积特别大，市局对实施 方案进行了大幅度的削减。,对比各区县实施方案与“自下而上”、“自上而下”两次规模指标调整结果可以发现， 由于各区县区域规划实施方案规划建设用地规模超出国家指标，因而都有不同程度的削减，,其中金山、奉贤等远郊区削减规模最多。对比集建区外现状建设用地拆除比 上海市规土局对各区县相对公平。,2 ，基本可认为,1 “瘦身”是对规划建设区进行削减以及对规划线型工程及防护绿带的折减。 2 拆除比是指集建区外拟拆除的现状建设
9、用地占集建区外现状建设用地总量的比例，一般也称为“外围拆 除比”。,图 3 各区县实施方案两次削减比例及集建区外拆除比、可净增空间比较1,2.2 区-镇层面：保障重点的边界划定,全市“两规合一”规划提出建立“中心城-中心城周边地区-新城-新市镇-集镇社区-其 他功能区”的空间体系，该体系实际上就是基于行政等级的城镇体系，各区县、街镇集建区 规模指标的分级分配就是以此为基础的。此处以笔者调研的上海市奉贤区及青村镇为例加以 说明。,2.2.1 奉贤区层面：保障新城与市区工业园区，分级分配指标，微调边界 对于全区建设用地规模的统筹安排，由镇政府上报，全区统筹协调，通过区规土局与镇 政府反复几轮的反馈
10、协调，最终予以落实。实际上区-镇的反馈协调也是在对各镇规模指标 既定的情况下，对部分地块的边界进行微调。,为了更清晰的认识全区层面分级分配指标的情况，笔者通过“被削减比例”、“可净增空 间比例”、“实际增幅”三个概念进行说明。,首先是“被削减比例”：,被削减比例=集建区外现状建设用地面积/现状建成区建设用地面积100% 通过对比发现，“新城-新市镇-集镇社区-其他功能区”的被削减比例分别为 9%、22%、 57%、27%。新城现状建设用地被削减最少，而集镇社区（撤制镇社区）被削减的最多。,1 图片来源：笔者自绘，数据来源于上海市及各区县“两规合一”规划。,图 4 奉贤区集建区外现状建设用地分布
11、1,其次是“可净增空间比例”：,可净增空间比例=（A -B）/ A100% 其中，A 为集建区内规划建设用地面积，B 为集建区内现状建设用地面积。 通过对比发现，“新城-新市镇-集镇社区-其他功能区”可净增空间比例分别为 57%、52%、 53%、52%，基本可认为上述四类主体其集建区内规划可净增比例几乎一致。然而，当进一步 对建设用地类型细分之后进行对比可以发现，各类空间主体可净增空间比例差距其实比较 大。,笔者对规划建设用地大致分为工业仓储类与城镇生活类，其中工业仓储类可直接以 104 产业区块代替。由于其他功能区几乎均为工业类用地，故不参与比较。那么上述公式则变成 如下公式：,可净增空间
12、比例 是指去除工业类用地的净增比例，A 地的集建区内规划建设用地面积、集建区内现状建设用地面积。,1,=（A,1,-B,1,）/ A 100%,1,其中，可净增空间比例,1,1,、B 分别去除工业类用 1,去除工业类用地后，可净增空间实际为集建区内可净增城镇生活用地。“新城-新市镇- 集镇社区”的简化比例约为 3.7：2.6：1。换句话说，新城可净增城镇生活类用地占比是集 镇社区的 3.7 倍，而新市镇可净增城镇生活类用地占比是集镇社区的 2.6 倍。,1 图片来源：笔者自绘，数据采集于 2011、2015 年上海市规划院现状用地数据库，图 5、图 6 相同。,图 5 奉贤区各类型空间主体可净
13、增空间分布,最后是“实际增幅”：,实际增幅=（A-B）/C100%,其中 A 为可净增空间面积，其等于集建区内规划建设用地减去集建区内现状建设用地面 积，B 为被削减空间面积，即集建区外现状建设用地面积，C 为现状建成区面积。 对比发现，新增被削减空间最少，而保留与新增空间最多，实际增幅达到约 70%。新市 镇实际增幅约为 30%，而集镇社区被削减空间最多，保留与新增空间最少，实际增幅为-26%， 这意味着集镇社区规划建设用地在现状建设用地的基础上还有一定的缩减。,图 6 奉贤区削减现状用地与可净增空间比较,2.2.2 青村镇层面：注重保障新城，压缩撤制镇社区 按照“新城-新市镇-集镇社区”的
14、层级进行对比，通过分析青村镇划定集建区的规模指 标发现，以集镇社区可净增空间比例作为基数 1，新城可净增空间比例为 16.4，新市镇比例 为 11.2，远大于集镇社区的可净增空间规模。,2.3 面向实施的集建区管理与配套政策,“规土合一”以后，为配合集中建设区规划管理的落实，上海市规土局提出了多重规划 实施手段与配套政策。,图 7 上海市集建区规划实施机制示意图 2.4 小结,上海市基于全市“规土合一”机构改革与“两规合一”划定的集中建设区，主要体现为 上级政府对下级政府的总量锁定，指标分配与平衡，包括市区与区镇两个层次。本质上是在 建设用地规模总量锁定的基础上，市-区政府的博弈与区-镇政府的
15、博弈，是对集建区规模指 标再分配与边界再划定的过程。,3 适应“减量化”与“负增长”的探索（2013 至今）,3.1 集中建设区外：推进减量化实施的郊野单元规划,2013 年，上海提出实施“低效建设用地减量化”以落实“两规合一”划定集建区承诺 的建设用地减量化工作。,为加强集建区以外用地的管理，同时为落实集建区外建设用地减量化，上海于 2013 年 开始试点实施郊野单元规划，上海市规土局创造性地提出了类集建区的概念。类集建区作为 鼓励郊野单元规划编制、实施的主要抓手，其奖励机制可概括为“拆三还一”与“拆一还一”。 首先是“拆三还一”。在区县政府统筹安排和镇乡政府推进实施下，在集建区外实现现 状
16、建设用地减量化可获得类集建区的建设用地规划空间。类集建区的空间规模，原则上控制 在减量化建设用地面积的 1/3 左右，即“拆三还一”。,图 8 “拆三还一”示意图1,其次是“拆一还一”。根据建设用地复垦减量化（拆旧地块）情况，等量新增建设用地 计划指标和耕地占补平衡指标用于落实建新地块（含农民安置地块和节余出让地块）办理农 转用手续，即“拆一还一”，这实际上是增减挂钩政策叠加类集建区规划空间的做法。,图 9 “拆一还一”示意图,3.2 集中建设区的优化：“上海 2040”划定城市开发边界,2014 年 5 月，上海启动新一轮城市总体规划编制与土地利用总体规划修编，并在新一 轮城市总体规划工作中开展城市开发边界划定工作。根据笔者对“上海 2040”规划参与制 定者的访谈，新一轮上海城市开发边界工作总体上分为两个阶段。,第一阶段为“瘦身管控”阶段，主要工作是落实上海市第六次规划土地工作会议关于规 划建设用地总规模“负增长”的要求。截至 2014 年 12 月底，各区县“瘦身管控”方案已基 本完成，6 个区县政府已正式上报市局，全市共核减规划新增建设用地 4
