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1、北京分区规划的创新与探索通州区的实践,李秀伟，路林，陈骁，屈永超,摘要：北京城市总体规划（2016 年-2035 年）于 2017 年 9 月 13 日获得了中共中央国务院的批复，为 了结合规划管理的实际需求，以行政区为单位，在全市 16 个区开展分区规划的编制工作，对总体规划确定 的目标、指标、任务在区级层面进行细化分解和深化落实，作为下一层次控制性详细规划、乡镇域规划编 制的依据。通州区是北京城市副中心所在的行政辖区，在北京总规编制过程中先期启动编制通州区的分区 规划，一是从全区角度有效统筹城市副中心的规划建设，二是作为自上而下与自下而上的结合点深化落实 北京总规，同时给在编的北京总规提供
2、可实施性的验证和反馈。本次通州分区规划的编制，除规划常规内 容外，实现了土地利用规划和总体规划“两规合一”的一本规划，实现了城乡统筹考虑的一体规划，细化 了城市开发边界和生态控制线等刚性底线，并探索了两线逐步合一的路径和方法，制定了建设用地减量发 展的具体路径，同时更加关注用地结构优化、非建设空间的品质、规划可实施性评估等内容。总的来说， 北京分区规划对北京市总体规划内容的刚性传导具有重要作用，其技术内容的拓展和技术方法的探索具有 一定的创新性，进一步丰富了分区规划的编制思路和内容。,关键字：北京，分区规划，通州区，两规合一，减量发展,1 前言,分区规划是在总体规划的基础上，对城市土地利用、人
3、口分布和公共设施、基础设施 的配置做出进一步的规划安排，为详细规划和规划管理提供依据。分区规划在我国的实践已 有 30 多年的历程,经过 80 年代两次分区规划学术研讨会1的起步和摸索阶段后, 中华人 民共和国城市规划法（1990 年 4 月 1 日施行）首次将分区规划纳入了法定规划体系中，明 确了分区规划的法定地位，编制的具体要求除满足规划编制办法外，技术内容上可视每个城 市具体情况增加或深化。中华人民共和国城乡规划法2008 年 1 月 1 日正式颁布实施后, 与 原有的中华人民共和国城市规划法相比增加了乡规划和村庄规划但减少了分区规划，从 此分区规划不再作为法定规划。其城乡规划法解说中指
4、出, 各地在城市总体规划制定工作完 成后，还可依据本地实际，编制分区规划和规划控制单元，对局部地区的土地利用、人口分 布、公共设施、城市基础设施的配置作进一步的安排, 将总体规划的内容深化和细化,加强 对详细规划制定工作的指导和控制。在近些年的规划实践中,分区规划对我国大城市的合理 发展所起到的促进作用获得了总体上的肯定，大型城市由于城市面积规模较大，规划涉及面 也比较复杂，在总体规划和控制性规划之间增加分区规划作为有效过渡是非常必要的2。北 京、上海3、深圳4 、重庆5、南宁6、宁波7等特大城市和大城市的规划编制体系中，分 区规划依然作为重要的规划层级起着落实总规、协调专项规划和指导控规的作
5、用。,2 北京新一轮分区规划的创新与探索,北京城市总体规划（2016 年-2035 年）于 2017 年 9 月 13 日获得了中共中央国务 院的批复，新一版北京总规充分体现了党中央对首都发展的战略要求，旗帜鲜明地提出了大 力疏解非首都功能、推进京津冀协同发展、优化空间结构建设城市副中心、实施减量提质发 展、加强人口用地双控、划定城市开发边界和生态控制线、城乡统筹规划、多规合一等新的 战略举措。为了将新一版北京总规各项刚性内容逐级传导，北京市启动分区规划工作。其中 城市副中心系列规划中的通州区分区规划率先进行了编制，一是作为副中心所在的行政辖 区，需要从全区角度有效统筹城市副中心的规划建设，二
6、是作为自上而下与自下而上的结合 点深化落实北京总规，探索承接功能疏解、可操作的减量方式、城乡统筹规划、城规和土规 合一、城市开发边界和生态控制线逐步合一等新领域的技术方法和实施路径，给在编的北京 总规提供可实施性的验证和反馈，为全面推开分区规划提供相关范例。,北京新一轮的分区规划，重点落实北京总体规划的战略意图和强制性内容，作为下一 层次控制性详细规划、乡镇域规划编制的依据。除分解人地房、细化功能分区、统筹各类专 项规划等常规内容外，根据首都新的发展形势，分区规划与时俱进地创新编制思路、拓展技 术内容，主要体现为五个方面。,第一，实现了覆盖城乡的全域统筹规划。新一轮北京分区规划把城市和乡村作为
7、有机 整体统筹谋划全域空间结构和城镇体系，重点加强对小城镇、农村、城乡接合部等不同地区 的规划指导。,第二，实现了城市总体规划与土地利用总体规划“两规合一”。新一轮北京分区规划 将区级层面城市总体规划和土地利用总体规划纳入一本规划，在规划成果上，在区级层面实 现城规和土规的“一本规划、一张蓝图、一个数据库”。一是实现城乡建设用地指标一致； 二是将城规确定的“两线三区”管控规则与土规确定的“三界四区”进行统筹衔接，形成合 理统筹的控制线体系，同时探索了远期生态控制线、城市开发边界“两线合一”的路径；三 是结合实际确定两规统一、覆盖全区的土地用途分区，确保用途管控一致；四是加强对非建 设用地的指引
8、，尤其是对外围自然生态空间的保护和利用。,第三，深入探索减量发展的实施路径。新一轮北京分区规划细化落实北京总规提出的 减量发展目标和任务，探索可操作的减量方式和减量路径，明确全区城乡建设用地减量用地 规模、类型、分布和实施时序，确定城乡建设用地的拆占比，实施城乡建设用地增减挂钩。 第四，更加注重用地结构优化，为高质量发展和生活环境提升奠定基础空间框架。新 一轮北京分区规划按照疏解非首都功能的要求下，适度进行产业功能收缩，降低城乡产业用 地占城乡建设用地比重，提高居住及其配套用地比重的目标，优化城乡职住用地比例结构， 同时更加关注生态环境恢复、历史文化传承、景观风貌引导等内容。,第五，刚性与弹性
9、兼顾，更加关注规划的可实施性。新一轮北京分区规划在北京总规 的基础上，加强制定了区级统筹实施的相关机制，一是强化任务分解，将规划确定的功能定,位、空间布局和“双控”、“三线”等刚性管控指标分解到片区（组团）、乡镇，加强对乡镇 域规划和控制性详细规划的约束和引导；二是建立规划实施指标体系，作为下一步规划实施 落实和体检评估的重要依据；三是反复校验规划方案的可实施性，采用深度解析、专项拆解、 路径推演等方式，综合制定实施方案和管控规则；四是划定战略留白区，增强对于未来发展 的动态适应和调控能力。,3 通州分区规划的实践,规划建设北京城市副中心，与河北雄安新区共建北京新的两翼，是党中央作出的重大 决
10、策部署，北京总规中确定了“一核一主一副、两轴多点一区”的空间结构，其中一副为北 京城市副中心，标志着空间组织模式从摊大饼转向在北京中心城区之外建设副中心。通州区 是副中心所在的行政辖区，全域面积约 906 平方公里，其中北京城市副中心规划范围约 155 平方公里，外围乡镇地区为副中心拓展区，与北京城市副中心一体发展，提高发展的整体性 与协调性，共同发挥承接中心城区功能和人口疏解，共建国际一流和谐宜居之都示范区、新 型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。在刚性传导北京总规各项要求的同时，通州 分区规划需重点统筹好通州区与北京城市副中心的一体发展、统筹好通州全区城乡协调发 展、统筹好通州区与北
11、京东部地区及河北廊坊北三县地区的协同发展，解决战略性、系统性、 结构性、标准性的重大问题，有效指导后期的相关控规和乡镇域规划。,3.1 覆盖城乡的统筹规划,立足“一核两翼”、“一主一副”的战略格局，统筹北京东区和廊坊北三县地区的区域 功能、生态和交通的发展，综合确定通州区的生态格局、空间结构，形成城市副中心亦庄 新城（通州部分）镇新型农村社区的空间体系，以集约紧凑的宜居城区、各具特色的小 城镇和生态宜居的美丽乡村为相互支撑，景观优美、功能丰富的大尺度绿色空间穿插其中， 形成大疏大密、相得益彰的城乡空间秩序，为构建良好的经济社会秩序提供基本保障。 依托副中心来带动全区的经济社会发展、生态建设和高
12、质量公共服务，依托亦庄新城 （通州部分）发展科技创新产业以及相应的综合服务，提供各层级的就业；外围建设 8 个特 色小城镇和 1 个新市镇，承接副中心和亦庄新城的延伸和服务功能，包括宋庄艺术创意小城 镇、潞城生态智慧小城镇、张家湾文化休闲小城镇、台湖演艺文化小城镇、马驹桥科技服务 小城镇、西集生态休闲小城镇、漷县文化健康小城镇、于家务科技农业小城镇和永乐店新市 镇，形成各具特色的产业发展格局，建设成为有活力、有发展能力、有内生创造力的新型城 镇，解决就地居民的就业和良好生活品质的问题。同时，加强城市副中心和亦庄新城（通州 部分）周边乡镇的规划引导，在城市副中心周边划定面积约 125 平方公里的
13、城乡结合部管控 区，率先实施新型城镇化、大幅扩大绿色空间规模，防止出现城乡结合部管理失控的问题。 按照不同的区位条件、资源禀赋和发展基础，分类引导美丽乡村建设。保留自然风貌 和历史人文特色突出的村庄，异地迁建生态险村，引导一般村庄适度集并或就地改造，重点 建设 4 片乡风浓郁的美丽乡村连片区，强化文化传承，优化村庄格局，全面完善农村基础设,施和公共服务设施，集中展示通州区乡土特色和田园风光。,3.2 两线逐步合一的管控规划,北京总规在市域范围内划定了城市开发边界和生态控制线，将全市空间划分为集中建 设区、限制建设区和生态控制区，实现“两线三区”的全域空间管制，并提出加强限制建设 区改造和治理，
14、到 2050 年逐步实现两线合一的要求。,通州分区规划将限制建设区细化为农村建设引导区和生态空间整备区，探索了开发边 界和生态控制线逐步合一的路径。生态空间整备区，作为是生态控制区的储备区，加强生态 保育和生态修复，逐步纳入生态控制区。农村建设引导区，主要包括宅基地、集体产业用地、 零星国有用地和少部分一般农用地，作为农村地区发展建设的主要空间，大力推进集体建设 用地统筹集约利用，逐步划入集中建设区，腾退后集体建设用地优先还绿，复垦增绿用地划 入生态空间整备区，并逐步动态增补至生态控制区。由此，将集中建设区和农村建设引导区 划入城乡集建区，有序管控城乡建设空间；生态控制区和生态空间整备区划为生
15、态管控区， 主导用途为生态与环境保护空间，有序扩展生态控制区管控范围，总体上形成了一套空间逐 步调整的动态机制，为逐步实现“两线合一”奠定了路径基础。,图 1 通州区“一线两区”与全市“两线三区”对比示意,3.3“两规合一”的一本规划,通州区分区规划从城乡建设用地指标、综合管控底线、用途管控等方面探索了城规与 土规合一的技术路径，将城规和土规纳入一本规划。,从城乡建设用地规模上，两规划保持一致，更加注重建设区之外的非建设空间，确定 了蓝绿空间比例。在管控的规则上进行了统筹协调，将城规“一线两区”与土规的“三线四 区”进行了充分对接，其中城乡集建区与土规中允许建设区和有条件建设区一致，生态管控
16、区与土规中限制建设区和禁止建设区一致，其中土规限制建设区将城规引导城镇化或迁移的,村庄纳入其中，确保两规管制分区的管控方向保持一致。落实规模管控、空间布局、要素配,置、城乡统筹等要求，形成“两规合一”的土地利用规划方案，确保各类用地的用途管控一 致。,图 2 城规“一线两区”与土规“三线四区”的对应关系,3.4 路径清晰的减量规划,由扩张型发展转向减量型发展，实施用地减量策略，确定了拆除违建、修复生态、提 升产业、整理村庄的综合减量路径。集体产业用地按照“拆 10 还 2 绿 8”的统一政策统筹 推进减量提质，基本可实现通州区的减量任务，还建集体建设用地以乡镇为单元集中布局安 排、统筹分配收益；同时积极探索农村宅基地节约集约利用的有效路径，规范居住标准，有 序引导宅基地减量升级；积极开展全域全要素土地综合整治，对于腾退建设用地，明确复垦 的方向，宜林则林，宜耕则耕。,放弃大而全的产业思路，逐步收缩功能，注重高效集约发展。一是转型或退出一般产 业，以国有低效存量产业用地更新和集体产业用地整治改造为重点，持续开展疏解整治促提 升专项行动，为承接功能顺利落地创造条件。二是聚焦承接中心城区
