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1、全域空间现状一张图的构建与运用研究 厦门总体规划改革的实践与思考,何子张，刘旸，张蓉,摘要：围绕国家治理能力和治理体系现代化目标，近年来特别重视依托空间信息平台的建设，以提升空间治理 能力。本次城市总体规划改革从空间规划体系重构的角度，特别重视全域空间现状一张图的构建和运用，实现 总体规划战略引领和刚性管控要求，落实总体规划的指标检测和评估。信息化建设和空间规划体制改革为新时 期全域空间现状一张图的构建提供有利条件，具有广阔的运用前景。结合厦门城市总体规划改革，研究全域空 间现状一张图的构建方法、信息平台建设策略和保障机制。提出进一步发挥全域空间现状一张图效能的建议。 关键词：现状一张图，城市
2、总体规划，空间规划，多规合一,Research on the Construction and Application of The Whole Domain Present Situation MapThe Practice of the Master Planning Reform in Xiamen,Abstract:In recent years, special attention has been attached to the construction of space information platform to improve the capacity of space g
3、overnance, according to the national governance capability and modernization goal of governance system. From the perspective of spatial planning system reconstruction, the master plan reform is attaching importance to the construction and application of the whole domain present situation map, to imp
4、lement requirements of the master planning strategy guidance, rigid control and index evaluation. Information construction and space planning system reform provide favorable conditions for the construction of the whole domain present situation map. It can be widely used. The article combines the ref
5、orm of master planning in Xiamen, puts forward a proposal for further improving the efficiency of the whole domain present situation map, through the study of the method, information platform construction strategy and guarantee mechanism of the whole domain present situation map.,Keywords:Present si
6、tuation map; Master planning; Spatial planning; Multiple-Plan integration,十八大以来，空间治理上升为国家治理的重要组成部分，围绕国家治理能力和治理体系现 代化目标，中央为加强统筹空间规划，部署开展了一系列规划体制和规划体系改革工作。为加 快规划体制改革，健全空间规划体系，2014 年以来国家部署开展市县“多规合一”、城市开发 边界划定、省级空间规划等工作。这些改革试点工作普遍重视依托空间信息平台，收集和规范 部门规划数据，通过规范技术标准和管理流程加强对各部门规划的差异比对，在落实城市发展 战略和管控要求的基础上形成新的
7、规划成果，都是将空间规划成果作为最主要的工作要求。直 到 2017 年住建部主导的城市总体规划改革，明确提出“数字总规”的要求，要求现状和规划图,纸要矢量化，现状一张图成为总规非常重要的工作内容和成果。本文需要探讨的是为什么城市 总体规划改革要强调全域空间现状一张图？全域空间现状一张图的功能作用是什么？新时期构 建全域空间现状一张图的难点有哪些？构建的可行性与路径？厦门自 2013 年以来开展了美丽 厦门战略规划、多规合一、全域空间规划一张图等工作，形成了统筹规划和规划统筹的信息平 台和保障机制，在此基础上又如何结合城市总体规划改革工作进一步构建全域空间现状一张图。 这些工作对于新时期的空间规
8、划体系改革，对规划服务供给转型是值得研究的课题。,1 城市总体规划改革与全域空间现状一张图的提出,1.1 面向空间规划体系重构的城市总体规划改革,2017 年 8 月，住建部开展新一轮城市总体规划编制试点工作，确定了厦门、广州、沈阳等 十五个城市为试点城市，浙江、江苏等试点省。这一次的城市总体规划改革，是在总结前期“多 规合一”、城市开发边界划定、省域空间规划等试点经验的基础上开展的。国家将建立统一空 间规划体系作为生态文明体制改革的重要组成部分，这几年北京、上海等城市已经在探索通过 创新城市总体规划，落实中央深化改革要求，住建部也开展了一系列关于城市总体规划创新的 课题研究，这些积累为本次城
9、市总体规划奠定了较好的基础。住建部出台的关于城市总体规划 编制试点的指导意见，依托中华人民共和国城乡规划法，将城市总体规划改革作为重构国家 空间规划体系的工作切入点。,按照改革要求，城市总体规划是城市党委政府落实国家和区域发展战略的重要手段，是引 导城市发展和建设的行动纲领，是统筹各类空间需求和优化资源配置的平台。为了强化总规的 战略引领和刚性管控作用，提出了系统配套的改革要求：1）摸清家底。现状与规划基础提出要 形成全域数字化现状图，对标十九大要求做好规划评估；2）目标指标化。发展战略和目标要紧 密结合国家两个百年远景，目标要分解为具体的指标；3）指标空间化。全域空间格局要划定三 区三线，落
10、实四线管控；4）要素配置强调系统和指标化；5）按照事权分层的原则，注重规划 实施的传导，制定总规实施的行动计划；6）注重体检评估，建立指标体系，通过“一年一体检， 五年一评估”对城市运行核心指标和管控要素进行检测和评估。正是基于以上目标，本次总规 试点成果不仅包括总规编制成果，还必须同步完成“多规合一”信息平台，以及一系列的规划 实施体系和保障机制。,1.2 空间治理导向下全域空间现状一张图的提出,面向空间规划体系重构的城市总体规划试点更加强调从深化改革的高度提升空间治理的能 力，而全域空间现状一张图的提出则是回应本次总规改革目标的基础性工作。伴随着深化改革 的推进，在提升国家空间治理能力方面
11、要深入研究如何进一步夯实国家的基本权力，不断健全 和完善既有的法律制度，提高治理能力；另一方面也要尽量避免在国家空间治理领域的权力结,构“另起炉灶”和“重复建设”，切实提高政府对土地使用和空间管理的效能（张兵，2014）。 本次总规改革在事权分层的基础上，强调保护权上收和建设权下放，因此划定“三区三线”，落 实“四线”管控要求成为国家对地方政府进行空间管控的重要抓手。这不仅要求总体规划成果 要提供数字化的空间管控边界和管控规则，也要求实实在在地体现各类空间的现状边界，包括 合法及不合法的用地。同时还必须是全域立体空间现状，既包括建设用地也包括非建设用地， 既包括地下也包括地上。其次本次总体规划
12、改革，将指标体系的分解和落实，作为战略落实的 重要抓手，通过“一年一体检、五年一评估”贯彻到日常的规划实施监督考核工作中。这就要 求建立起城市空间发展动态信息收集机制，要通过全域空间现状一张图的构建，实现现状空间 数据的实时更新，纳入人口、土地、建筑、道路、社会经济、环境资源和各类城市运行大数据。 既要摸清城市建设的“家底”，又要有效支撑规划编制、实施和监测评估。,全域空间现状一张图的提出也是从规划的“合一”延伸到现状“合一”的一种体现。这也 是空间规划体系建构和规划体制改革一个重要的基础性工作，也是长期被忽视的工作。无论是 现状空间数据的汇集更新机制，还是现状空间数据的标准统一，信息平台建设
13、方面还存在大量 的空白。因此全域空间现状一张图的提出是空间治理变革深入推进的必然。,2 全域空间现状一张图构建的可行性及其运用,2.1 全域空间现状一张图的研究与实践,以前由于技术手段的限制，常规的土地利用现状图的制图是通过制图员的客观认知和绘图 技巧在纸上实现。随着 CAD 和 GIS 技术应用的普及，土地利用现状图实现数字化，能够对空间 属性进行分层处理，提高了成图效率和精度。同时，基于 3S 技术支持、借助 GIS 应用以及相关 制图标准的理论研究层出不穷，为现状一张图的更新提供了大量的技术支撑。 在上一轮城市总体规划编制过程中，许多城市意识到传统城市规划土地利用现状图的局限 性，都对现
14、状图提出了新的要求。南京市强调通过数据来源、规范标准、构建模式和技术保障 四个方面推动土地利用现状的数字化实践。常州市以的现状数据建库为例，探讨了专题数据 GIS 建库的主要思路和方法，包括数据体系和数据标准体系的建立、数据的采集与更新机制等。广 州市基于“数字总规”理念，提出土地利用现状调查的创新型工作方法（技术路线、成果建库、 组织方式等），并为后续工作提出建议。这些城市的探索丰富了全域空间现状一张图的应用，但 是信息平台建设仍处于起步阶段，相应维护更新机制还需完善。,2.2 新时期全域空间现状一张图构建的可行性,随着信息技术发展已经有 120 多个城市建设了城市规划管理信息系统，100
15、多个城市正在 建设空间基础信息系统。现代信息技术在经济和社会生活各个领域的应用达到较高水平，“3S” 等技术手段日趋成熟，信息登记方式、空间数据储存更新等机制保障优于过往，这为全域空间,现状一张图的构建提供技术支撑。,通过多年的“多规合一”试点，“多规合一”信息平台陆续在全国各省（区）地级市投入建 设并不断发展完善，从以规划数据整合、展示与服务为重点到以部门间业务协同审批为特色， 并逐步开展基于“多规合一”成果的规划决策支持。借助“多规合一”平台和信息化手段，全 域空间现状一张图可以实现现状数据资源的展示和应用功能的开发，数据库入库标准和更新机 制的不断完善。这为全域空间现状一张图的运用奠定良
16、好的载体和机制。,2.3 全域空间现状一张图的运用,全域现状一张图强化全域性，通过空,间及非空间属性信息的植入，面向多元需 求，方便多部门快速导览、查阅、调取现 状信息。进入平台的全域空间现状一张图 通过数据的动态更新满足各类规划编制 的周期性和日常监测管理的需要。如总体 规划编制中，利用现状空间信息，辅助分 析城市发展战略目标和各部门的管控底 线。在实施传导中，利用现状资源分析， 对城市结构发展趋势、各类用地增长特 征、各类设施落地情况等的把握，实时进 行各级指标、空间布局和要素配置的评估 监控，从而真正落实规划实施的反馈修 正。其次，利用现状的大数据手段对一些 专项指标进行检测，如机动车工作日平均 运行速度、绿色出行比例等。对一些重点,要素和重大问题进行调查核实，如绿线管,图 1 全域空间现状一张图的运用,控、违法建设等，辅助日常规划管理决策，提升精细化管理水平（图 1）。,3 结合总规改革的厦门全域空间规划一张图实践,3.1 全域空间现状一张图构建方法,统一的用地分类标准是绘制一张图的基础，是实现数字现状一张图的关键。我们根据厦门 市的实际情况，制定两规合一的现状用地标准（表
