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1、供给侧改革背景下城市公交线网重构策略探索,徐丽文，任锐,摘要:基于目前供给侧改革背景下我国实施公交优先发展战略的新要求以及城市交通发展现实环境与现存 问题，通过对新加坡、首尔、深圳在公交线网组织、运营模式、基础设施建设、信息化支撑及服务监管等 方面经验价值分析，提出我国城市在公交线网重构过程中应采取的主要策略，以期为各城市公交线网优化 提供有益参考,关键词：供给侧改革,公交线网,线网重构,1 供给侧改革背景下城市公交发展的新要求,1.1 供给侧改革内涵,2015 年 11 月国家首次提出供给侧结构性改革，强调在适度扩大总需求的同时，提高供 给体系的质量和效率，以促进经济持续增长。供给侧改革的内
2、容实质对应着“改革、创新、,转型” ，即用增量改革促存量调整，优结构、提质量。大力推进供给侧改革是我国适应和 1,引领经济“新常态”的必然选择。供给侧改革在惠及我国经济发展的同时，也为新时期、新,常态下城市公共交通的深化改革与创新发展提供了新思路 。 2,1.2 创建公交都市，实施公交优先新变革,为适应我国快速城镇化和机动化的双重压力，构建公交主导型的城市交通系统，国务院 于 2012 年 12 月 29 日发布了关于城市优先发展公共交通的指导意见并相继开展了创建,公交都市建设示范工程,3 。在 2017 年中国交通运输部公布的公交都市建设创建名单中，共计,50 个城市作为“十三五”期全面推进
3、公交都市建设第一批创建城市获得交通运输部批,4 。在,国家政策的全方位支撑与引领下，“公交优先”逐渐上升为城市发展战略，创建公交都市， 采用多模式一体化的公交体系支撑公共交通与城市共融发展,为城市空间来带新变革。 1.3 市民生活水平提升对品质交通新期待,目前我国城市交通普遍面临着城际交通不断提速，而城市交通越发拥堵的困扰，据高德 地图2017 年度中国主要城市交通分析报告显示，全国 45 个重点城市平均高峰拥堵延时,指数达 1.73 。然而随着城市居民生活水平的提升，出行需求多元化，对出行环境品质化的 5,要求,需要我们构建更加便捷、舒适、多元化的公共交通服务体系来满足市民对出行时间和 出行
4、舒适度的要求。,2 城市公交线网现存问题,2.1 线网结构：公交线网结构与城市空间结构耦合不足，线网同质化难以适应不,同层次客流需求,由于我国城市规划与交通规划的不协同，导致在规划过程中，重城市用地功能布局，而 轻视基础设施规划与城市空间协调匹配。随着城市功能区的不断拓展，城市跨区出行、区间 出行、区内出行日趋频繁，居民出行日益多元化，而在既有规划思路下城市公交线网同质化 现象严重，主要表现在城市跨区、区间、区内公交线网平均站距、非直线系数、平均运速的 无差异，导致在城市出行量较大的交通小区、中长距离大 OD 对出行中，公交分担率普遍低 于城市平均水平，使得公交在长距离机动化出行中缺乏吸引力。
5、同时由于城市建设进程时序 导致城市新开发区域与城市中心区域存在线网整体覆盖不足，新旧区域间公交线网衔接换乘 不畅，线网路由与需求路由不匹配等问题，难以适应不同层次客流的需要。 2.2 设施配套：设施供给均质化不能满足多样化出行需求,目前大部分城市公交出行集中在旧城区，但公交场站规模配比不足，场站与客流源点结 合不紧密，布局边缘化，车辆空驶问题突出；同时主要客流集散点枢纽场站保障不足，公交 网络设施缺乏枢纽锚固，公交衔接换乘不畅，通行效率低。公交配套设施供给均质化和滞后 建设导致不能满足多样化出行需求。,2.3 服务品质：公交线路运营缺乏路权保障，服务品质低,传统的公交线网规划，未根据不同时段、
6、不同群体的出行需求制定多元化的公交运营模 式，致使存在市民高峰乘车拥挤、站台候车时间长、公交出行不准点、公交乘车不便、站台 列车化等一系列问题；同时运营服务保障设施缺乏，重要路段缺乏路权保障，重要节点未采 取公交优先措施，公交运营时速持续下降，运营服务品质低，整体吸引力低，与机动车竞争 力不足。,2.4 体制机制：行业规制不灵活，行业格局过度集中，公交运营成本高 目前大部分城市公交行业规制政策在管理体制方面存在一家独大问题，在公交运营方面 由于企业职能定位不清晰，公交企业成本与收入倒挂，无法实现自我盈利，需依靠政府补贴 维持运营。而政府尚未形成明确的公交长效补贴机制，行业发展缺乏政策保障与指引
7、，因此 存在政府买单、定额补贴、行业格局过度集中等问题。同时不灵活的行业规制政策导致公交 行业运营效率低下，公交运营成本、服务及效率无比较，公交服务质量水平偏低，政府补贴 财政压力大，企业难以实现向服务型、品质型转变。,2.5 智能应用：大数据时代下公交信息化、智能化滞后,面临城市巨型公交系统与居民出行需求海量数据，公交在智能化应用方面滞后于行业发 展所面临的客观需求和发展趋势，如何运用大数据模型实现精准规划、精准运营、精准补贴， 保障效率最大、效益最高、服务最优，是我国城市公交线网规划面临的重要议题。,3 国内外先进城市公交线网规划模式经验借鉴,3.1 新加坡：多层次一体化网络+全成本服务购
8、买,图 3 新加坡公交线网组织模式 图片来源：作者自绘,图 4 新加坡公交服务质量考核标准体系 图片来源：作者自绘,新加坡公交线网结构高效运行的优势在于其基于 TOD 发展模式下形成了依托轨道站点 的放射状公交网络。土地利用和交通规划的协同是新加坡进行交通规划的前提，基于此新加 坡的城市空间结构也是以公共交通为导向进行规划设计。在 TOD 模式下，依托“放射状”大 容量轨道交通支撑形成了“环状+两个带状城市走廊”的城市空间结构。新加坡依靠动态结 构（快速轨道交通-公共巴士-出租车-自行车-步行形成的交通系统）的有效组织以及静态组 织结构（市区-新市镇-社区-邻里的多层次城市中心体系）的相互耦合
9、，建立了不同等级中,心与腹地之间的集中与扩散关系,6 。同时新加坡以快速轨道交通为骨干、公共汽车为支撑、,出租汽车为补充的高效公共交通网络,7 ，在整合多式联运，一体化换乘枢纽建设协同下，保,障了公交出行的节点通行效率。因此“与城市空间耦合良好的公交线网-多元出行服务需求 响应-多式联运、无缝换乘”是贯穿于新加坡整个公交线网结构规划中最重要的规划理念与 思路，公交线网与城市空间的良好耦合使得不同出行服务需求在各层级线网结构中得到响 应。,市场化的公交运营模式是新加坡公交改革的创新之处，新加坡公交市场化运营经历了两 个阶段，第一阶段是成立了公共交通运营企业（PTOS），公交运营主要交由 SBS
10、和 SMRT 两 家公司负责，形成了西北部、东、中、南四个公交经营区域，确立了“一主一辅”的运营格 局。第二阶段是实行服务外包，统一竞标，进行全成本服务购买。新加坡政府收回车辆、线 路、场站等资产的拥有权，采用服务外包的形式将冷热线捆绑分组后向全球竞标，服务外包 中限定公交运营企业服务期限，服务要求，通过签订基础期约+奖励期约（根据服务质量考 核结果）促使公交运营企业提供优质公交运营服务。政府按中标价分别给公交运营企业拨款,作为其运营资金，票箱收入归政府所有，运营资金的盈余则归企业所得 。 8,公交线网的成功运营得益于良好的公交行业规制保障。首先，新加坡有着职责清晰的公 共交通管理体制。新加坡
11、在公共交通管理体制改中采用“管运分离、站运分离、票运分离” 的思路。管运分离即将政府与企业的职责分开，站运分离即资产所有权和经营权分开，票运 分离即票款收入与成本支出分开。其次，新加坡有着精细化的服务质量考评。新加坡进行公 交市场化运营改革后，服务期限与服务质量挂钩，LTA（陆路交通管理局）联合 PTC（公共 交通委员会）共同制定了公共交通运营企业必须遵守的地面公交服务质量标准，该标准主要 从供给水平（包括信息化、可达性、整合度三方面）和运行情况（包括可靠性、满载率和安,全性三方面）来考核运营企业的公交运营质量状况 。最后，新加坡制定了弹性的公交运营 9,辅助措施。采用出行里程累计积分与兑换机
12、制、设定票价减免时段、推行“智慧出行网络计 划”等措施，鼓励更多的企业能够支持其员工错时上下班。此外，公交服务扩容、建设公交,专用道网络和实施公交信号优先等措施提升公交运行可靠性 10,。,新加坡公交线网的高效运行还依赖于背后智慧型公交信息支撑系统，城市交通模型系统 和整合交通管理系统（ITMS）的建立从宏观层面到微观层面，从交通出行预测到出行方案模 拟优化，使道路、使用者和交通系统之间联系紧密，为出行者提供了实时、适当的交通信息， 使其能够对交通路线、交通模式和交通时间做出充分、及时的判断从而提升线网同行效率。,3.2 首尔：四层次网络重构+净成本服务购买,图 5 首尔公交线网组织模式,图片
13、来源:作者自绘,图 6 首尔公交管理流程示意 图片来源：作者自绘,首尔公交改革着重构建以“线路连接为导向”的公共交通系统，形成一个以干线为主要 客流通道、支线连接城市内外各个区域，换乘枢纽作为衔接点的高效便捷的四层级线网结构 12。四层次公交网络分别为快线（红线）、干线（蓝线）、支线（绿线）和环线（黄线）； 其中快线提供在各卫星城之间、卫星城和首尔市间的出行服务，干线提供首尔市内各区域中 心之间或沿主干线往返出行服务，支线提供在市区中心提供区间出行服务，环线提供区间服 务，将乘客运至地铁站和快速公交站的服务。匹配线网分层首尔及外围地区划分为 8 个区域， 公交线路编码以区域编码划分为基础，形成
14、“出发区域+达到区域+序号”的公交线路编码系 统，方便识别线路起终点，便于乘车选择。首尔公交改革中将凡单向车道数 3 车道以上、公 共交通车辆流量达到 150 辆/小时以上的道路规划建设中央公共交通专用道。,为确保首尔公交改革的有效推进，首尔推行政府管制与竞争性招标相结合的行业运作机,制,13。首先，实现公共交通规制政策的重大转变，政府保留了私人公共交通公司，但收回了,公共交通线路、服务标准、运营计划决策权；其次对既有线路采取竞争与协商相结合的方式， 公共交通公司先各自组成协调机构自行磋商、调整，在此基础上签订共同遵守的“运行协 定”，并与政府主管部门协商，经批准后付诸实施；再次，对新辟线路通
15、过竞争性招标选定,经营者 14。,通过实施公共交通企业收支两条线的营收管理，并以线路招投标和运营服务服务质量考 核为抓手，以公共交通企业运营收支池的联合管理机制为核心，形成体现“行业公益性，运 作市场化”特征的闭环管理机制。,首尔公交改革实行净成本购买服务，公共交通票款收入不足部分由政府补贴，票款收入 中使用交通卡的部分，通过 T-money 交通卡公司和公共交通企业统一结算，结算原则按照所 乘车辆的公里数分配清算（公里数按站间距离预先已经设置好），现金票款收入则由各公共 交通公司自行收讫。并且通过基本利润+考核利润的的形式保证公共企业能够获得规定的利 润。,在票制票价方面统一轨道交通和公共汽
16、电车费率，定期调整公共交通票价，实行基础票 价和等级票价相结合的票制，由一票一乘制改为一票多乘制，推行公共交通换乘优惠措施， 对不同群体实行优惠乘车。灵活多元的票制票价鼓励更多市民选择公交出行。 开发并不断将新技术和管理理念应用到公交系统中，提高公交系统的智能化水平、管理 透明化和数据共享，为城市交通政策的制定和科学管理提供决策依据。构建了由基于距离的 收费与结算系统、公共汽车管理系统（BMS）、交通运营与信息服务中心（TOPIS）三个应用 系统组成的公共交通信息化系统。,3.3 深圳：三层次公交网络+体制机制改革,图 7 深圳公交线网组织模式 图片来源：作者自绘,随着深圳市城市空间不断扩展，城市已经从“带状多组团”发展到目前的“组团化、多,中心”格局，各组团依靠高、快速路和干线性主干道彼此联系。居民机动化出行形成了以组,团内短距离出行、组团间中距离出行和跨组团长距离出行为主的三种基本类型。为满足不同 层次公交出行的需求，2008 年深圳启动了“快速公交干线公交支线公交”三层次公交 线网优化工程，提供公交快线快速直达，干线大站快车，支线密集覆盖功能。至 2017 年， 深圳市
