底特律收缩城市规划对鄂尔多斯市的启示

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1、底特律收缩城市规划对鄂尔多斯市的启示,王盼盼,摘要：底特律战略框架规划出台于城市收缩问题严峻、城市面临破产的关键时刻，规划中的诸多土地 利用策略、社区营建策略等均是应对收缩城市的典型策略，并且取得了较好的成效。中国诸多城市在快速 城市化时期，以极大的乐观快速拉大城市空间框架，随着工业化程度越来越高，城镇发展步入新常态后, 很多城镇规划的建设空间过剩，开发无序，导致土地空置、废弃，鄂尔多斯由于其能源市场波动与民间借 贷危机，人口大幅回落，在城市收缩方面尤为典型。本文梳理底特律收缩城市规划体系与核心策略，分析 其对鄂尔多斯的适用性，并从地区框架建构、蓝绿设施建设、邻里社区营造方面，寻找吸引人口、减

2、少空 置率、优化空间环境的方法。,关键词：底特律，收缩城市，鄂尔多斯，城市规划,0 引言,我国在近 30 年经历了国民经济高速发展阶段，随着人口的快速增长，城市空间框架迅 速拉大，甚至在多数城市出现了土地城镇化远大于人口城镇化的现象。随着最近几年经济下 行、人口老龄化到来、生育率下降、土地财政收缩等问题的出现，一些地区与城市进入了事 实上的“收缩衰退”，中国持续了 30 余年的增长主义模式正在走向终结（张京祥，2017）。 西方城市如美国的锈带地区、英格兰北部地区、德国东部地区在 1970 年代以来就开始 经历由于郊区化发展、去工业化等结构性危机引发的城市收缩现象，学术界对收缩城市现象、 原因

3、等研究展开较早，热度较高，并且提出较为成熟的复兴举措，对国内相关问题的研究、 发展均具有较大的帮助。,1 收缩城市的相关概念及研究,1.1 收缩城市概念、标准与成因,“收缩城市”的概念在学术界得到较为正式的讨论起始于德国学者 Schrumpfnde Stadte 针对德国城市去工业化历程中，人口减少与经济逐步衰退这一城市现象所做的研究。到 1988 年，Howe 将“收缩城市“一词用来描述郊区化影响下人口大量流失的空心化内城(高舒琦， 2015)。,到底什么样的城市是收缩城市？对此学术界并没有形成准确的定义，但以人口流失为基 本特征的判断标准却是定论。具体到人口流失度量标准，德国 Oswalt

4、 等学者认为， 收缩城 市人口流失的数量应占总人口至少 10%或年均人口流失率大于 1%。美国学者 Schilling 等人 认为，收缩城市是在过去 40 年间人口流失超过 25%的城市，同时伴随着城市中空置与废弃 的住宅、商业与工业建筑的不断增加（高舒琦，2015）。国际研究网 （SCIRN）较为正式地,界定了城市收缩标准，认为人口规模大于 1 万的人口密集地区，经历结构性危机的经济转 型，人口不断流失且持续时间在 2 年以上为收缩城市（马佐澎，2016 ） 关于收缩城市形成的原因，国外收缩城市的原因主要有：全球化背景下从制造业到服务 业转型，由此造成劳动力结构性失业与产业资本外流；郊区化、

5、老龄化或低生育率，以及东 欧国家社会主义制度的瓦解等因素造成收缩现象。国内城市收缩原因主要有：资源型城市由 于资源枯竭或国家能源战略转移；传统工业城市工业衰落；欠发达地区的人口迁移等造成城 市收缩（龙灏，2015）。,可以看出，造成收缩城市的原因较为复杂，涉及不同地区的政治经济体制与发展阶段， 但是以人口衰退为主要表征，伴随经济衰退、人口失业、楼宇空置等的现象却是类似的。因 此，造成城市收缩的机理虽然不同，但城市复兴的国际经验对国内仍具有一定的适用性。 1.2 收缩城市理论与实践研究概述,西方学界 Schumpeter、Hoyt、Hoover 等均认为城市的收缩与增长一样，是具有规律性 的正常

6、现象，并且从生长、生命周期角度提出城市衰败的不可避免性(高舒琦，2015)（张京 祥，2017）。在城市收缩地区，政府及非营利机构提出大量针对收缩城市的举措，如土地银 行、绿色基础设施等。,我国学者对收缩城市研究多为城市收缩现象的发现，如龙灏、毛其智、吴康等（龙灏， 2015）（毛其智，2015）；张京祥从制度层面解析我国收缩城市的特殊性与成因，对我国收 缩城市研究的框架体系构建意义重大（张京祥，2017）。地方政府尚不能完全将城市收缩视 为一种正常现象，在实践方面较为匮乏。,2 底特律收缩城市规划解析,2.1 收缩城市规划背景,底特律位于美国中西部密歇根州，曾是经美国汽车工业的代名词，拥有福

7、特、通用和克 莱斯勒等三大汽车巨头。早期的现代化生产技术和生产线工作模式使得汽车工业进入了大量 生产阶段，1900-1950 年间底特律的人口从 285000 人增长到 1850000，出现了标志性的经济 和人口大爆发。,从 1950 年开始，城市市中心区工厂分散，同时由于战略军事等原因，部分白人开始向 郊区转移，成为美国最早经历人口从市中心转移到城郊的城市，中心城市开始收缩，随人白 人搬迁，底特非裔人口增长到了总人口的 1/3。,1970-1980 期间，石油危机和来自于外国生产企业的竞争给底特律“汽车城”带来巨大 的危机，但他们还是以已经运营了很多年的旧工作方法来应对，而未能在现代服务业和

8、汽车 产业链横向衍生转变，由此带来结构性失业、城市空心化等问题。地方政府赖以生存的房产 税和消费税在短期内缩减大半，社会矛盾加重、大量居民外迁、形成了恶性循环，最终导致 底特律产业结构调整的彻底失败。,底特律在 1950 年到 2010 年失去了 61%的人口，平均房价 2006 年 2010 年下降了 66%， 人均享有的公园空间在全美排名最末。大约 20 平方英里的可居住土地闲置，36%的商业用地 闲置，22%的工业区用地闲置，三分之一的城市区域被遗弃。但这座城市仍然有 71.4 万居民， 他们的适应力很强，并且在努力改变城市的发展前景。,2.2 规划思路概述,2012 底特律战略框架规划

9、底特律未来城（下文简称战略框架规划）在底 特律“破产”之际提出，与常规空间规划如总体规划不同，战略框架规划以接受底特律 未来不会重新获得近 200 万的高峰人口为前提，以针对性的解决现有城市问题为出发点，以 认识并适应一个不可预测的未来为目标，确立了一套政策方向和行动计划。战略框架规划 内容包含五个规划要素，分别为经济增长要素、土地使用要素、城市系统和环境要素、邻里 要素、土地和建筑物资产要素；此外还包含一个公众参与与城市发展目标阶段性预测等内容。 经济增长要素为所有底特律人提供了较为公平的发展环境，以支持底特律经济的发展， 并且吸引新的企业与居民。主要包含五条策略：支持有希望带来就业增长的四

10、项支柱产业、 在地方成立核心投资中心与就业中心、鼓励本地创业与少数个体企业、提高工人教育与专业 技术水平、转变城市土地为经济资产。,土地利用要素为城市现状用地与潜力用地提供土地使用策略，在三个不同规模层面组织 各种潜在的土地利用类型：第一个层次为框架区域，根据土地的自然特征和市场特征，划分 土地框架区域图，以引领全市范围的土地投资决策；第二个层次为土地利用类型，为城市内 的土地使用提供未来愿景，包括邻里用地、工业用地与景观用地；第三个层次为土地开发类 型，将土地划分为 4 种不同的开发类型：住宅、商业、景观、工业。此外还包括为这座城市 创建一个新的多元化的开放空间系统，重新定义走廊和街道等。,

11、城市系统与环境要素旨在提高服务设施对整个城市的供给能力。通过改造城市的水、废 品、能源和交通运输系统网络，迈向更具可持续性、高效发展的城市。如积极创造创新景观、 在区域内建立包含多种模式的交通网络等。,社区邻里要素目的在于创造多样化的邻里风格和选择，从而吸引各类型的人。主要策略 有建立高密度的、可步行混合用途的街区，在功能过时的工业社区融入艺术和工业形成 “live+make”,在传统的历史型社区内更新设施等。,土地和建筑物要素旨在提供一种综合方法，将将底特律的空地变成未来的潜在资产，要 求所有持有土地的不同机构围绕单一的共同愿景调整其使命。包括将空置公共土地与建筑向 就业区域转变、让景观干预

12、成为复兴的关键、使用创新监管工具加强土地开发等。 战略框架规划中土地利用要素中的框架区域划分、土地利用类型、土地开发方式公 共、开放空间创建等，延展了国内总体规划与控制性详细规划中土地利用、城市“双修”中 的“城市修补”与“生态修复”，以及包含了一整套面向城市收缩的规划方法体系，对国内 相关规划有较强的指引作用，下文将详细论述土地使用与开发的五个策略。,2.3 土地使用与开发策略,底特律虽然有大量空置土地，但人均公园面积却远低于国家平均水平；基础服务设施， 如开放空间、娱乐设施、学校等，当初建造是为了适应目前底特律两倍以上的人口，规模过 大与维护费用过高使得在目前状况下不能持续使用。除此之外，

13、由于底特律过去的工业定位， 以及当时缺乏考量的决策和做法给较贫穷地区带来了严重的环境污染，种种问题都在诉求一 种新的土地利用方式。,战略框架规划认为土地是底特律最大的资产，为实现底特律的可持续转型，应当建 立用地之间的联系，提出刺激经济增长的策略；整合城市系统，提供开放空间并加强邻里关 系，并由一个全新的决策和监管体系提供支持，以便快速应对商业发展机会、居民生活质量 提升需求等，以下为策略的详细内容。,2.3.1 划定土地框架区域,公共、私人非营利组织以及慈善部门需要全面了解底特律全境现有和预期的土地使用条 件，以指导战略性投资以获得长期的效益，“框架区域地图“为其提供了基本工具。 框架区域地

14、图通过研究和绘制城市住宅、工业和商业用地的现状与市场情况而制定，边 界由土地空置状况决定，同时重大基础设施或土地利用差异所造成的邻里识别和物理上的分 离也对其有影响。依据现状空缺与预测的空缺程度，框架区地图有助于制定最恰当的战略投 资范围，以便为土地使用决策者和投资者提供信息。,最终评估出来的底特律市地区与街区的空置情况包含 4 种类型：低空置区，中等空置区， 高空置区和大中心区域。大中心区域最为突出，虽然仍有较多的土地空置，但其市场蕴藏着 最大的机会；空置率最高的地区是现有建筑遭到明显侵蚀并且土地经常处于休耕状态，对土 地空置率最高的地区转型，可以大大提高目前居住在那里的人们的生活质量；中等

15、空置区占 有最大的土地面积，也拥有最多的人口，通过部署稳定住房市场的战略、保持邻里外观和公 共安全，可以为该地区提供一些较好的城市住房选择；最低空置率的地区在人口和住房价值 方面一直保持稳定，并且与地区对手更具竞争力。,图 1 土地框架区域划分图,来源：2012 底特律战略框架规划底特律未来城,2.3.2 划分土地利用类型,土地利用类型为决策者提供次高级的工具，同时还为该城市未来的土地利用地图和分 区规划图提供基础。底特律框架区域土地利用类型划分不是传统的通过对城市房产进行分 类，而是通过规定更大范围的开发强度和可允许的开发类型为原则来建立各种社区，同时引 入了新的土地利用类型，如重新利用空地

16、或废弃的工业区进行创新或生产性用途使用，生成 创新生态景观区、“LIVE+MAKE”生活制造区，大的类型包含社区型用地、工业型用地和景 观型用地三种。每个社区类型都针对住宅，商业和景观用途的特定数值比例划定子类型，提 出更具针对性的发展策略。如社区型邻里型用地，分为居住型社区邻里用地与混合型社区邻 里用地，其中居住型社区邻里又可划分为绿色住区、传统低密度社区、传统高密度社区、绿 色混合高层社区；其中的传统低密度社区包含底特律的几个历史街区，战略框架规划对 其建筑类型、商业空间组合、公共空间使用，未来发展空间需求均有相应的说明。,图 2 居住型社区邻里类型划分图,来源：2012 底特律战略框架规划底特律未来城,2.3.3 引入新型开发类型,开发类型作用于框架区域与土地使用类型，有助于引导投资发展到城市最适宜的区域， 主要包括四种类型：住宅开发、商业零售开发、工业开发、景观开发，这四类拥有多种开 发类型，每种土地利用都有可能的开发类型组合而成。例如在高空置率区域，通过高空置率 地区所描述的现状、市场条件以及土地使用愿景，住宅与商业用途大概率被排除在发展之外， 因此主要为景观型用地，以下