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1、减量背景下超大城市郊区总规的瓶颈与突破,黄珏,摘要:在土地资源紧约束的背景下，我国超大城市资源约束程度严重，空间缺乏腹地，城乡二元结构严重。 郊区成为城市土地低效蔓延最明显、人口结构最混杂、交通情况最复杂、公共服务最欠缺的地区。在减量 化的总体要求下，超大城市郊区总规面临着来自规划体系不完善、人地关系不协调、空间结构不优化等瓶 颈问题。本文通过对上海市实践的阐述和嘉定区的规划案例，分析了“可承载人口”、“城镇圈”、“全 域整治”等规划手段的尝试与创新，希望以此重构郊区人地关系和空间结构，并理顺调控逻辑、做实减量 实施机制。同时，本文展望了超大城市郊区总规的事权变化，探讨部分事权上收或下降之下的
2、规划体系演 化趋势。,关键词:上海 2035，减量化，超大城市，郊区，总体规划,1 研究背景,2017 年 12 月，上海市城市总体规划（2017-2035 年）（以下简称“上海 2035”） 获国务院批复，各郊区区级总规同步编制。,本次总规是减量化背景下的转型规划，无论是城市的人口规模还是用地规模，都已全面 进入了存量时代。按照规划，全市至 2035 年规划人口 2500 万（2015 年现状 2415 万），规 划建设用地总规模控制在 3200 平方公里以内（2015 年现状 3071 平方公里）。 目前，超大城市郊区已转而成为中国城市化的前沿，郊区的发展浓缩了当前发展体制的 特征1。作为
3、后发地区，超大城市郊区受制于规划体系、发展基础、资源矛盾等情况，总体 规划面临的减量化与地区发展诉求之间的矛盾格外强烈，这些问题大多带有鲜明的时代特 征，可以说是超大城市郊区空间发展矛盾的集中体现。在“上海 2035”规划的指导下，各 郊区总规进行了多方面的尝试创新，部分解决了面临的技术问题，但也反映出了更深远的规 划体系完善、空间规划衔接以及规划技术革新的长远趋势。,2 减量背景下郊区总规的瓶颈与问题,2.1 在规划体系中的定位问题,上海的城市规划起步早、基础好。其中，中心城于 2005 年左右编制了单元规划，之后 数年内基本完成了控规全覆盖的过程。相比之下，郊区的规划推进程度远不如中心城。
4、除此 之外，在现行的规划体系，城郊两个层面存在明显的差异。,中心城层面，从全市总规开始，到分区层次的中心城区分区规划、单元层次的中心城单 元规划，再到控详层次的中心城控制性详细规划，不论是规划的内容还是深度，都各司其职、 层层深入。对比之下，郊区的规划体系看似也有五个层次，但从全市总规到郊区县总规再到 新城、新市镇总规，三个总规只是在空间范畴上的细化，而非规划内容的递进。可以说，更,像是全市总规的任务分解，而非规划内容的深化。这也导致了体量庞大的郊区反而缺乏中等 尺度的规划指引。在市、区、镇三个层次的总体规划内容上，也多少存在着博弈关系，三级 总规不一致的情况普遍存在。,图 1 上海市现行城乡
5、规划体系,这样的规划体系主要是由于郊区县规划编制、实施和管理主体由郊区县政府承担的现时 情况而产生的，实际也与郊区县规划不够深入有关。目前，区级总体规划面临的定位问题是 由于规划体系尚不完善和特殊的城市发展阶段造成的。从长远来看，规划体系的完善是从根 本上解决区级总体规划定位和作用的关键。,2.2 人地关系协调的问题,早在 20 世纪 90 年代，区级总规就面临着人地关系矛盾的问题。20 世纪 90 年代恰逢上,海城市空间快速扩张时期，工业进一步向郊区扩散，中心城区和郊区的分工差异日益明显2 外环外 1997 年城市建设用地为 626.9km ，2006 年城市建设用地为 1536.7km 。
6、期间，城市,。,2,2,建设用地增长 145.1，年均增长率达 10以上 。 ,至上轮总体规划获批时，城市的现状空间已远超规划范围之外。可以说，由于城市空间 扩张过快、规划编制和审批的速度则大幅落后，造成自上版总规至新总规获批，上海的广大 郊区地区，是缺乏全市总体规划指导的。在这种情况下，区级规划的作用空前凸显。2004-2006 年，各郊区县陆续编制了区域总体规划实施方案（2006-2020），之后十年间，实施 方案部分代替了全市总规的职能，在总体层面指导了郊区县的发展。这也导致了“区县总 体规划对上位规划突破严重”的表象。,图 2 上海市城市总体规划（19992020）与 2006 年现状
7、城市建设用地关系,用地扩张的同时，人口在郊区的增长却远没有这么明显。2000 至 2005 年间，外环线以,外地区人口从 665 万增长到 802 万，增幅为 45.1% 。2000-2010 年的十年间，城、郊人口密 ,度差异迅速减小，主要是由于中心城人口密度的大幅度减小所致，郊区人口密度整体抬升比 较缓慢3。这一差异使郊区人均建设用地在短短数年间成倍增长，即使在上海实施“减量化” 政策数年后的现在，郊区建设用地仍未出现明显的“负增长”，但建设用地的增速开始明显 缓于人口增速。至新一轮总规获批，郊区长期累积的人地关系矛盾却依然存在。造成这一矛 盾的主要原因是紧缺的土地资源与城市发展方式尚未完
8、全转型之间的矛盾。,图 3 2014-2015 年各区县常住人口与建设用地规模变化情况,以嘉定区为例，2017 年底全区常住人口已达 158.18 万人，按照“严控人口”的规划导 向 ，至 2035 年全区常住人口将控制在 160 万，较 2010 年两规梳理的规划拼合人口（225 万） 缩减近 30%。也意味着未来十余年间，嘉定区要基本实现人口“零增长”。土地资源的紧缩 更为明显，嘉定区 2017 年现状建设用地 280.8 平方公里，约占总面积的 60%，至 2035 年， 全区规划建设用地指标为 266.6 平方公里，“倒挂”约 14 平方公里。,图 4 嘉定区人口增长和历版规划规模的关
9、系,2.3 空间结构优化的问题,我国超大城市的郊区空间尺度巨大，与国际城市相比，国内城市郊区几乎等同于伦敦、 东京等城市的大都市区概念。由此，传统空间结构描述方式对于我国大部分城市郊区往往是 无效的4。因此，我国大部分超大城市的郊区一直处于空间结构组织“空白”的局面5。结 构优化一直是郊区总规的根本目的，而减量化只是规划目标实现的手段之一。 首先是用地结构的问题。根据规划，全区到 2035 年要实现工业仓储用地减量约 46 平方 公里，农村居民点用地减量约 25 平方公里，削减比例分别达到 50%和 64%。刚性约束条件下，,指标的可操作性面临严峻考验。其次是空间分布的问题。全市的减量化任务以
10、指标的形式分 解，至区级下发到各镇，但镇级恰恰是实施矛盾集中暴露的层次，如果区级不考虑实施的可 能性，那么减量指标到镇级总规根本无法实施。,但同时，与上一轮区总规面临的规划基础不同，郊区的控规覆盖水平已逐年提高，城市 开发边界内已基本不存在“无规划”状态的地区。这就意味着总体规划编制时，在任何地区 都会面临“既有规划”的问题，不仅土地资源进入“存量时代”，规划编制同样进入了“存 量时代”。如上文所说，“上海 2035”是“负增长”的规划，规划的目标和指标都在既有 规划的基础上做了大幅缩减，而如何在即尊重既有的法定规划、维护规划严肃性，又秉承总 规的规划理念和目标，实现空间的缩减和结构优化，就是
11、区级总规需要考虑的问题。,图 5 嘉定区已批控规覆盖情况,3 减量背景下郊区总规的创新与突破,3.1 以“常住人口-可承载人口”重构人地关系和调控逻辑,人地关系的矛盾在区级总规层面突显，在大原则导向上，区级总规需要和全市总规保持,高度一致，但同时需要确保刚性指标的落实，协调人地矛盾。,3.1.1 按照规划需要确定人口的服务与管理口径,郊区既已存在的人地关系不协调情况需要改善，但如果一味按照调控人口目标配置城市 空间，势必会造成城市配套不足、空间品质下降的问题。因此，在本次区总规中尝试以不同 的服务和管理口径定义人口，解构人地关系，实事求是地安排好城市的各项基础设施和相关 配套。,具体来说，调控
12、人口是通过产业结构调整、居住用地控制，以及城市管理手段进行调控 引导的目标人口规模；服务人口是考虑到本区对周边地区辐射影响的提升，在配置设施时需 要满足部分非常住人口设施需求；而可承载人口直接对应本区的土地资源供给，面对未来发 展的不确定性，充分做好弹性预留工作以应对可能出现的人口增长6，成为城市的弹性预留 承载空间。各类设施与人口口径建立匹配关系，如：住房、养老、基础教育等设施以满足常 住人口需求为目标；交通、水、能源等基础设施保障，需为包括常住人口、半年以下暂住人 口、跨市域通勤人口、短期游客和商务访客等在内的实际服务人口提供服务。此外，医疗、 体育、文化等设施供给在实际服务人口基础上，还
13、应考虑满足更广大区域人口的实际需求。 为了确保人口规模的弹性在规划可控范围之内，按照常住人口和可承载人口两个口径， 分别对应可承载住宅和可供应住宅。建立起住宅用地供应的时序调控机制，通过定期评估本 区内人口变化情况、绿地及公共空间和公益性设施实施情况，依据常住人口调控目标和年度 任务及时调整土地供应计划，控制商品住宅用地的供应节奏，实现对人口和用地的弹性管控 机制长期有效，防止居住供应过剩或人口居住水平滞后的情况发生。对于公共空间和公益性 设施实施情况较好的地区，优先供应商品住宅用地。,图 6 可承载人口与常住人口的住宅对应关系,3.1.2 刚性指标的落实及空间指导,如前文所说，本轮规划是在法
14、定规划覆盖率较高的地区开展的，总体规划“瘦身”的同 时，需要考虑瘦身的部分如何落实、落实何处。最直观的方式，就是通过对规模核减地区做 出宏观指导，通过按照可承载人口情况控制居住用地供给节奏和规模，来逐步缓解人地矛盾。 首先是与市级总规导向保持一致。随着城市开发边界调整、生态控制线调整、全市留白、,大型公共服务设施落地等要求，部分既有规划需调整。如嘉定区战略留白涉及的住宅组团用 地进行核减，约减量 1.7 平方公里，仍按照平均容积率 1.5、人均住宅建筑面积 33 计算， 可居住人口约 7.7 万。总规层面需要对战略留白地区及周边进行整体评估和调整，确保战略 留白不降低周边社区的公共服务水平。,
15、其次是与人口分布规律匹配，对比现状的人口分布，可能存在过剩的地区提出核减。通 过与现状对比发现：目前有大量人口住在城镇居住用地外，城市开发边界之间的生态廊道人 口密度高，这与规划导向是不相符合的；同时，也存在楼盘开发过快、没有人气的现象，既 有开发时序的问题，也有住宅无序开发的可能，针对这些区域应进行着重分析和未来新增住 宅的合理控制。,图 7 现状人口分布焦点分析与现状集中居住用地叠加分析,再者是对既有规划的合理性分析，如：既有规划与新一轮全市规划存在什么矛盾；可能 发生哪些新的不可预测的情况；按照工业用地减量化的要求，产业逐步转型为生态用地和城 镇生活用地，可能带来何种程度的人口的增加等。
16、同时，对于绿地（0.3 公顷以上）和公共 开放空间 500 米不可达、社区公共服务设施 15 分钟不可达、轨道交通站点 1000 米半径、有 轨电车站点 600 米半径以外的规划新增居住用地考虑核减。,图 8 要素服务水平分析及评估分值较低的居住用地分布情况,3.2 以“城镇圈”优化空间布局和结构,都市圈、城镇圈、生活圈是“上海 2035”破题新空间体系的基本结构，其中，“城镇 圈”针对中等规模尺度，代表了转型时期上海空间组织的新模式，如何有效实施这一创新的,空间组织模式，也是值得进一步思考的问题7,。,城镇圈是指以重点城镇为中心，公共交通出行时间在 30-45 分钟左右，就业、生活、服 务一体化的城镇组群，郊区县城镇圈覆盖范围约 400-500 平方公里，是空间地域内资源配置、 城乡统筹的重要工具。,图 9 城镇圈理念的模式示意,3.2.1 嘉定区城镇圈的现状与问题,嘉定区共涉及三个城镇圈，分别是：涵盖了嘉定新城和北部郊野地区的嘉定新城城镇圈、 靠近中心城与大虹桥地区的南翔-江桥城镇圈、跨区跨省的安亭-白鹤-花桥城镇圈。,通过分析，发现三个城镇圈的独立性差异巨大
