安全生产行政处罚权立法及改进

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1、安全生产行政处罚权立法及改进安全生产行政处罚权立法及改进 安全生产行政处罚涉及各行各业，关涉公民的人身和财产权。目前，由安全生产法职业 病防治法生产安全事故报告和调查处理条例等法律法规组成的安全生产法律行政处罚权立法技术 的原因导致法律规范之间相互混乱、相互重叠、处罚主体和对象不明确、法律规范不严谨、法律语言不 统一不规范等种种问题，需要在理论上加以系统分析并及时修订完善。 一、安全生产行政处罚权立法现状及其突出问题 近年来，国家为实现依法管安、依法治安、重典治安，不断加大了安全生产法的立、改、废工 作，包括修订中华人民共和国安全生产法中华人民共和国职业病防治法烟花爆竹安全管理条 例安全生产许

2、可证条例危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法等一大批法律法规，以 及废止一些不适应时代发展的规范性法律文件，如劳动防护用品监督管理规定矿山救护队资质认 定管理规定非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法等等。分析这些法律文本，发 现当前安全生产行政处罚权的立法还存在法律规范混乱、相互重叠，法律规则不严谨，处罚主体错误、 处罚对象不明确，法律语言不统一，进而浪费立法资源，造成法律适应困难等一些问题。 1.法律规范混乱 从现已颁布的法律文本看，一是关于对从业人员的安全教育和培训问题的处罚规定，在同一层 级的规范性法律文件中处罚的主体不同、种类各异、幅度也不一致。比如中华人民共和国安全生

3、产法 （以下简称安全生产法）第九十四条第（三）项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责令 限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下 的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：未按照规 定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安 全生产事项的；”。而在中华人民共和国矿山安全法（以下简称矿山安全法）第四十条规 定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的 ，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员

4、由其所在单位或者上级主管机 关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、培训，分配职工上岗作业的；”。显然，在这两 个同一层级的规范性法律文件中，针对企业未按照规定履行对从业人员安全教育和培训的问题上，处罚 的主体、种类和幅度都不相同。二是对生产经营单位未建立事故隐患排查治理制度的处罚规定、生产经 营单位安全生产的资金投入不实的法律后果，以及法律条文中对违法行为情形的规定，出现内涵外延甚 至于逻辑的混乱。比如安全生产法第九十八条第四项规定：“生产经营单位有下列行为之一的，责 令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元 以下的罚款，对其直接负责的主

5、管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪 的，依照刑法有关规定追究刑事责任：（四）未建立事故隐患排查治理制度的”；而中华人民共 和国生产安全事故隐患排查治理暂行规定第二十六条第（一）项则规定：“生产经营单位违反本规定 ，有下列行为之一的，由安全监管监察部门给予警告，并处三万元以下的罚款：（一）未建立安全生产 事故隐患排查治理等各项制度的；”。这两部规范性法律文件在对生产经营单位事故隐患排查治理 制度未建立的处罚问题上，其处罚的种类、罚款的幅度及违法行为的外延等规定上都截然不同。此外， 已经颁布的法律条文中对违法行为情形的规定出现逻辑混乱。如安全生产法第八十九条:“承担安全

6、 评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得；违法所得在十万元以上的，并 处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元 以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚 款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事 责任。”这是从最严重情形到一般情形的渐弱式的对违法行为的规定，与基本法、基本法以外的法律规 定不一致，也与违法行为的逻辑发展不一致。不仅如此，在安全生产法律体系中，对于违法行为的规定 却更多的是从一般到严重情形的渐进式规定，如同在

7、安全生产法第九十、第九十一等条文中，对违 法行为情形的规定便是从一般到严重的渐进式的。由此，安全生产立法的混乱可见一斑。 2.法律规范相互重叠 一是关于生产经营单位负责人未履行安全生产管理职责的问题。安全生产法第九十二条规 定“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安 全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚 款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年 收入百分之六十的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。”同时， 生产安全事

8、故报告和调查处理条例第三十八条规定：“事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产 管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯 罪的，依法追究刑事责任：（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；（二）发生较大事故 的，处上一年年收入40%的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；（四）发生特 别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。在此之中，同样是生产经营单位的负责人因未履行安全生 产管理职责而导致不同事故的处罚，不仅在上述两个规范性法律文件上有规定，还在安全生产违法行 为行政处罚办法第44条、危险化学品安全管理条例第94条

9、也有相同的规定。二是关于事故隐患 排查治理情况如实记录和告知从业人员的问题。安全生产法第九十四条第（五）项规定：“生产经 营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整 顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二 万元以下的罚款：（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；”这 一规定与食品生产企业安全生产监督管理暂行规定第二十六条第（三）项“食品生产企业有下列行 为之一的，责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处5万元以 上10万元以下的罚款，对其直

10、接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款： （三）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的。”对于处罚对象，处罚种类 和罚款幅度的规定都一模一样。 3.法律规则不够严谨 在安全生产立法中有些规则不够严谨，存在许多缺陷。譬如从安全生产许可证条例的整个 条文来看，全文为24条，但并未明确各法律主体在安全生产许可证问题上的权利、义务以及法律责任， 也即没有明确的行为模式与法律后果的区分。从一个具体的法律条文来看，安全生产法中同样存在 这种情况，有行为模式而无法律结果。如安全生产法第二十二条规定：“生产经营单位的安全生产 管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（

11、七）督促落实本单位安全生产整改措施。”这一 规定给出了生产经营单位相关主体对安全生产整改措施的督促落实这一行为模式，而该行为的法律后果 不仅在安全生产法的“法律责任”没有找到，在其他相关的法律文件中也出现缺失。而且，处罚主体 错误、处罚对象不明确。矿山安全法第四十条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由劳动 行政主管部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主 管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分：（一）未对职工进行安全教育、 培训，分配职工上岗作业的；（二）使用不符合国家安全标准或者行业安全标准的设备、器材、防护用 品、安全检

12、测仪器的；（三）未按照规定提取或者使用安全技术措施专项费用的；（四）拒绝矿山安全 监督人员现场检查或者在被检查时隐瞒事故隐患、不如实反映情况的；（五）未按照规定及时、如实报 告矿山事故的。”该条中的所有违法行为均为安全生产监督管理部门的职责，但其行政处罚权却归劳动 行政部门，很明显与目前的体制不符合。 4.法律语言不统一 在法律语言问题上，则存在不统一的情况。譬如关于“以上”“以下”等立法技术的规定，中华人 民共和国宪法民法通则和民事诉讼法等法律文件中都规定了“以上”“以下”包括本数，安全 生产法也是如此，但生产安全事故报告和调查处理条例中却有“以上”包括本数，“以下”不包括本 数的规定。由于

13、任何安全生产的立法都有可能涉及到事故的发生，均有可能要涉及生产安全事故报告 和调查处理条例，这样一来，就可能导致在适应法律时产生混乱，如果对条例不熟悉，甚至可能 出现法律适用错误的情况。又譬如关于法律语言中的数字。法律作为国家的规范性文件，其语言文字的 权威性、统一性应该是法律语言的应有内涵，但是在安全生产法律体系中对数字的使用却比较混乱，比 如安全生产许可证条例中的数字为阿拉伯数字，而湖南省安全生产条例中的数字却为中文小写 ，此种情况处处皆是。而且，同一层级的法律规范在数字语言文字上的使用上不统一、不规范。如安 全生产事故隐患排查治理暂行规定中数字为中文小写，可在建设项目安全设施“三同时”监

14、督管理办 法中的数字却为阿拉伯数字，这是不适当的。 二、安全生产行政处罚立法技术及其重大意义 立法技术是指人们在长期的立法实践活动中，将逐步摸索、积累的知识、方法、技巧、经验加 以总结而形成的规则，是立法活动所需要的技能和手段，是在立法实践中产生并发展起来的，关于法的 内容的确定、表述及完善的方法和技能的总称1。在立法活动中，运用语法逻辑避免法条产生歧义，运 用电子表器计票提高法案通过的精确率，都是法律技术。总体上看，立法技术是立法活动中由多种与法 律的制订、运行相关的各种技术因素构成的技术群。正如孙潮先生所说，一个立法者“要成功而有效地 工作，他必须同时具备设计师和建筑师的秉性和才能。”这种

15、技术群不仅非单项技术，而且具有价值负 荷，是法律方法的重要组成部分。从广义上讲，法律技术、法律思维、法庭设置、法律程序设计等，统 称为法律方法，其中的法律思维成为法律方法的核心。有了正确的科学的法律思维活动，即严格合法的 法律推理和法律解释，才有可能形成、推导出解决法律问题的正确结论。立法技术是法律技术的重要内 容，是为了配合法律思维的特殊性而生成的并在立法全程运用的法律技术。作为法律技术的重要内容， 立法技术具有历史性、传统性和正当性2，既要符合事物的本质，技术本身不能与事物的情理相违背； 又要体现法律原理，符合法律的基础性原理；还要契合司法经验，是经过长期的司法实践陶冶而成的成 熟技术；以

16、及吻合社会常识，与现实中人们的直觉、情感等相一致3，无论是其物质工具还是知识储备 与技能，包括立法的有关知识、经验、规则、方法和技巧等，概莫能外。正因为立法技术的传统性和正 当性的结合，以及理论和经验的统一，才使得立法技术具有专业的法律适用方法和手段，更能体现出科 学性质和人文精神。而且，立法技术变迁受制于法律的实体规则，受到本身内在标准的检验，并通过其 技术进步与创新有力地推动法律实体规则的生成与演进4。而行政处罚则是指行政主体为了达到对违法 者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者 其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理 秩序的行为），给予其人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为5。其法律要素包括 行政处罚的主体、相对人、违法行为、处罚的种类等等。 安全生产行政处罚立法要实现公平、效率及法治秩序的价值，必须有确定性的法律规则，即科 学合理的立法技术。没有确定性则难以被重复适用，没有确定性就难以保障法的稳定与安全。安全