电力建设用地的有效规划控制浙江省电力设施布局规划探索

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1、电力建设用地的有效规划控制电力建设用地的有效规划控制 浙江省电力设施布局规划探索浙江省电力设施布局规划探索 方毅立 王锋华 摘 要: 摘 要:通过对传统电力规划编制体系特点的介绍， 分析了难于对电力建设用地实施有效规划控制的原 因。本文以浙江省的实践为例，并基于电力系统和城市空间布局两个方面，探讨了进行电力设施布局规划 的若干创新方法，如饱和目标网架的确定、分段式的负荷预测方法、设置环境影响评价和公众参与环节、 提出政策建议篇章等，都是以往传统电力规划所没有的。本文也介绍了布局规划在编制审批制度上的创新， 最后，对继续完善电力设施布局规划体系提出了自己的建议。 关键词: 关键词: 电力设施；布

2、局规划； 饱和负荷；目标网架；环境影响评价 1 问题的提出 1 问题的提出 1.1 城乡电力建设的现状及困难城乡电力建设的现状及困难 2000 年以来，随着经济社会的持续高速发展，浙江各地用电负荷快速增长。浙江电网 既存在“电源性缺电” ，也存在“电网性缺电” ，全省各地对打造坚强电网，服务地方经济社 会的要求越来越迫切，但与此同时，由于相关规划编制的滞后，以及规划衔接的不完善，诸 多重大电力基础设施的落点建设却面临着前所未有的难题， 成为制约全省电网建设的重要因 素。 对于电力基础设施规划建设， 传统的做法是由电力部门编制专业性的电网规划， 城市总 体规划则参照电力部门编制的专业规划，从技术

3、上明确电力网络的结构。近年的实践表明， 传统的办法存在一些问题。 1） 落点困难，用地控制无依据； 按照传统的模式， 一般是有了项目后再找地， 从而缺乏对电力建设用地的前瞻性规划控 制。 城市总体规划没有划定电力建设用地的控制黄线， 土地利用总体规划没有及时调整用地 性质并预留用地，致使对电力建设用地的规划控制缺乏依据。经常在项目亟需建设实施时， 才发现落点极为困难，甚至无法落点。同时，近年来，国家执行严格的土地政策，对建设用 地从严控制，而调整土地利用总体规划有一定的时间节奏，用地性质调整工作的滞后，也常 常给项目的前期报批工作带来难度，严重影响其落点建设的进度。 2） 对电力设施保护的困难

4、 缺乏前瞻性规划控制， 在电力建设项目亟需实施时再找地， 有时就无法进行细致的用地 4373 兼容性分析；而相关规划对用地安排的不协调，甚至矛盾，也造成电力设施保护法定依据在 一定程度上的缺失。近年来，部分地区高压线路廊道等电力设施屡建屡拆，无法实施有效保 护，正是这一矛盾的集中反映。 3） 政策处理难度加大 随着公众环保意识的增强， 体量庞大的高压变电所和输电线路的建设， 必然受到周边居 民的关注、质疑或反对。而目前的做法是先确定项目，再找地，然后再进行政策处理，这就 可能使得整个工作陷于被动的局面。 缺乏有效的用地规划控制， 使得周边居民在置业时并未预期到电力设施的建设， 这是造 成目前政

5、策处理工作陷于被动，难度日益增加的主要原因，稍一不慎，还有可能引发群体性 事件，严重影响项目的建设进度。 因此， 为顺利推进城乡电力保障体系的建设， 必须尽快实现对电力建设用地的有效规划 控制，以法制化的手段解决落点困难的问题。 1.2 传统电力规划不能实现用地的有效控制传统电力规划不能实现用地的有效控制 在城市层面，传统的电力规划通常包括两类，其一是由供电企业编制的电网专业规划； 其二是城市总体规划中的电力专项规划。 供电企业编制的电网专业规划，从电力技术方面而言，专业性很强，安排详尽，但它在 把握城乡发展布局上往往有所欠缺，与城乡规划的符合性较弱；此外，此类规划的企业规划 性质，也使其通常

6、无法对电力设施建设用地做出具体安排，即便勉强安排了，也只可能是企 业单方面的意向，无法作为用地规划控制的依据。 城市总规中的电力专项规划， 则属于国家法定规划的一部分， 它侧重于根据城乡建设的 总体安排，规划电力建设平面布局，但由于专业背景差异和信息不对称等原因，其对电网建 设的前景只能是粗线条的勾勒；同时，电力建设项目具有量大面广，单个占地面积又不大的 特点，电力专项规划作为总规的一部分，限于篇幅等原因，实际上也不可能对众多的变电所 所址用地和线路廊道逐一论证和绘制分幅图，而只能是宏观的把握，因此，无法真正实现与 土地利用规划的无缝对接，这就使得总体规划对电力建设用地的控制落不到实处。 可以

7、说， 在传统的两层次电力规划编制体系内部， 已无法真正有效地解决电力建设用地 规划控制困难的问题，因此，有必要引入一个兼具技术性、法律性和实用性的全新规划，以 图提供有效的解决方案，我们称之为“电力设施布局规划” 。 4374 2 电力设施布局规划的定位 2 电力设施布局规划的定位 电力设施布局规划的主要目的是为电力建设的用地规划控制和设施保护提供法定的规 划依据， 从而有效地解决前文所述电力建设工作中的一系列困难。 我们把电力设施布局规划 定位为介于电网专业规划和城乡建设规划之间的一种交叉性规划。 引入布局规划以后， 城市电力规划编制体系将由三个层次组成， 而布局规划将在其中起 到承上启下的

8、作用，对城乡建设布局要求和电网技术性要求进行统一协调。 城市总体规划阶段的电力专项规划主要安排城乡电力发展战略框架， 总体性安排城市电 源、主要输电网架、重要的高压变电所及线路； 布局规划则是对总体规划的深化， 对区内高压电网做出较详细的安排， 确定其规模容量， 对电网的一般性技术问题做出原则性安排， 最终目的是对电力设施建设用地、 廊道用地等做 出规划控制； 供电企业的电网专业规划， 则是对布局规划的进一步细化， 在布局规划基础上对电网建 设做出更细致安排，同时对地方电源、电网潮流分布，无功补偿，调度、通信与自动化系统， 投资估算，电网投融资和经济分析等专业技术问题提出详细规划。 3 布局规

9、划的内容及创新 3 布局规划的内容及创新 电力设施布局规划的定位和作用决定了它的主要内容： 科学地进行电力需求预测， 分析 现状电网存在的问题， 在此基础上进行目标电力网架的规划， 划定规划变电所和线路廊道的 控制黄线，安排电力设施建设时序，安排规划编制中的环境影响评价和公众参与环节，同时 对电力建设用地的有效规划控制提出政策建议。 要切实发挥布局规划的预定作用， 编制工作就不能仅仅是对电网专业规划和城乡规划的 简单揉和，而必须结合实际，认真考虑它的内容框架和编审方法，争取有所创新和突破。有 鉴于此，我们在编制各地电力设施布局规划的工作中，也做了部分创新性安排。 3.1 布局规划编审制度的创新

10、布局规划编审制度的创新 电力设施布局规划， 实际是电网专业规划和城乡规划的交叉规划， 即具有很强的电力技 术要求，又要对城乡规划有相当深度的理解和把握。 为切实提高布局规划编制的科学性， 根据浙江省建设厅和电力工业局的要求， 布局规划 由各级城乡规划部门会同电力部门联合组织编制， 由规划部门加强规划技术的指导和有关问 4375 题的协调，电力部门加强电力专业技术的审核把关； 此外，规划方案由当地规划部门和电 力部门报其上一级主管部门审核后， 再依法报本级人民政府审批发布。 通过这一系列环节的 设置，既保证了布局规划的技术合理性，又保证了它的法律权威性。 3.2 提出“饱和期目标网架”概念提出“

11、饱和期目标网架”概念 传统的电力规划，都是以规划远期的电力需求为依据，进行电力网架规划和设施布局， 并以其作为目标，结合现状，安排电力设施建设进度，逐步过渡到“目标”网架。 但实际上，我们设想的规划远期电力网架，并不是真正意义上的“目标”网架。简单地 以其作为目标来进行电网规划， 是缺乏远见的做法， 可能给未来的电力设施布点带来较大不 确定性，甚至影响布点的科学性。例如，在浙江某县的调研中我们发现，根据前些年的电力 规划，规划期末全县共布点了二座 220kV 变电所，并进行了选址。但由于近年经济的超常发 展，规划目标提前实现，目前第二座变电所已在建设中。此时，新的规划对未来的目标进行 了调整，

12、新规划考虑远景落点 4 座 220kV 变电所。但在现状基础上，新增的 2 座变电所无论 如何落点，从全局统筹来看，总不能十分合理。 通过调研，我们认识到，负荷达到或接近饱和时期的网架，才是电网规划真正的目标网 架。因此，我们在布局规划中，首先研究并预测饱和负荷，确定负荷饱和期的电力网架；再 兼顾一定的灵活性原则， 进行饱和期时众多电力设施的选址和线路廊道的安排并划定控制黄 线；最后以饱和期网架为目标网架，结合电网现状和规划远、近期的网架安排，合理确定电 力设施建设时序。 3.3 三段式的负荷预测方法三段式的负荷预测方法 负荷预测的方法有很多，在布局规划中，我们采用三段式的负荷预测方法。 供电

13、企业的专业规划较多地采用曲线拟合法、回归分析法、指数平滑法、灰色模型法、 弹性系数法等多种方法预测， 通过致力于对电力需求的历史统计规律的研究， 或对历史电力 需求与经济发展指标间联系的描述，建立数学模型进行负荷预测。预测结果对规划近、中期 具有相当的准确性。因此，对布局规划的近期负荷，我们选取上面的多种方法进行逐年的预 测和校核。 城乡规划的电力负荷预测，通常采用负荷密度法、综合用电水平法来匡算，但只能对具 有建设用地或人口发展指标的规划水平年进行预测。其优点是与城乡建设布局的关联度很 高，对规划远期的负荷预测具有相当的可信度。因此，我们在布局规划的设计中，采用了负 荷密度法和综合用电水平法

14、进行远期负荷的预测和校核。 4376 对电力设施布局规划而言，饱和负荷的预测具有最为关键的作用。 所谓饱和负荷，是指城乡建设发展到一定阶段后，受人口、土地、环境等资源条件的影 响，总负荷的增长速度放缓甚至停止增长时期的负荷。因此，从理论上，预测饱和负荷的最 好方法是综合资源分析法，但这种方法是一个跨部门、跨学科的综合系统工程，单靠规划设 计部门难以完成。因此，我们考虑利用城乡规划中的饱和用地和饱和人口指标，基于人均电 量法和负荷密度法进行饱和负荷的预测。 对于一些总体规划没有给出相关指标的地区， 我们 则通过分析当地的资源水平和经济发展前景， 可建设用地储量等， 估测其达到饱和负荷的年 份，再

15、从规划远期水平年开始，以趋势外推法得出其饱和年的负荷。 3.4 设置环境影响评价和公众参与环节设置环境影响评价和公众参与环节 城乡建设不断发展， 对电力的需求越来越大， 高压变电所作为输送电能的重要设施不可 避免地深入到中心城区， 甚至居民区。 但随着公众自我保护意识的增强， 出于对 “电磁辐射” 的恐慌，高压电力设施的建设稍有不慎就会引发群体性事件，阻碍建设的顺利进行，造成有 电送不出的尴尬局面。 为防患于未然， 将可能的冲突消灭在萌芽状态， 在布局规划中设置了环境影响评价和公 众参与环节。环境影响评价章节主要分析和估量规划电网对周边环境引发不良影响的可能 性，并提出改善措施；我们从规划草案

16、开始，即以乡镇、街道为单位邀请公众代表参与方案 讨论，将其合理的意见纳入到方案中去，同时，也对媒体一些不切实际的宣传进行了澄清， 在一定程度上进行了电力环保的科普工作。 有理由相信， 电力设施布局规划编制过程中环境影响评价和公众参与环节的设置， 将在 很大程度上降低公众对于高压变电所建设的恐慌和反感心理。 3.5 政策建议篇章的编写政策建议篇章的编写 编制布局规划的最终目的，不是划定用地控制黄线而已，而是有效地控制、保护电力建 设用地。因此，电力设施布局规划单独设置了政策建议篇章，这也是传统的两种电力规划所 不具备的。 各地在推进电力建设的过程中，既面临着共同的困难，也有各自的教训和经验。我们通 过调查、分析、总结，面对各地的不同情况，有针对性地提出实施用地控制的政策建议，以 及对电力开发建设的建言。 4377 4 布局规划在浙江的实践与体会 4 布局规划在浙江的实践与体会 4.1 浙江的实践情况浙江的实践情况 2006年底， 浙江省建设厅和省电力工