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1、当前县乡财政面临的困难和对策县乡财政是我国财政体系中的基础环 节，也是县域经济发展的重要推动力量，对 整个国家财政收支具有举足轻重的影响。县乡财政能否走出困境， 关系到国家财政的振 兴和国家政权的稳定，关系到经济能否快速 发展，关系到小康社会能否如期实现。 因此， 直面县乡财政难题，积极探讨解决对策，促 进财政工作良性发展刻不容缓。一、县乡财政困难现状县乡经济总量小。目前许多县乡经济缺 少充满活力的、市场前景广阔的支柱产业， 民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量 小。区域经济结构还未从根本上得到合理调 整，主要依赖农业经济的县域二元结构尚未 改变，传统农业仍占主导地位，缺少工业支 柱产业，工
2、业化程度低，第三产业特别是新 兴服务业发展慢。近年来，我县为加快县域 经济发展，积极推进县域经济结构战略性调 整，先后培育了食用菌、电线电缆、板材加 工等支柱产业，第一、第二、第三产业的比 重分别由1996年的、%、调整 为%、% ,但仍然没有改变以传统农业为 主的二元经济结构。财政总体实力弱。一是财政收入总量 小。县乡经济总量小从根本上决定了财政收 入总量必然小，同时由于经济效益低下，增 长速度慢，使财政收入增长空间狭窄，人均 水平低。特别是随着农业税税率降点政策的 落实，近年内县级一般预算收入总量不会有 大的增长。二是从财政收入结构来分析，以 农业为主的经济结构决定了县乡财政收入 结构中来
3、自农业的比重大， 来自工业及第三 产业的比重小，来自企业的税收过低，而其 他收入所占的比重过大， 财政收入的质量不 高。如我县2003年的县级地方财政收入中， 来自农业四税的收入占 61%来自企业的收 入占28% 其他收入仅占11%.政策性减收明显。近几年，国家陆续出 台的一些减免税政策，对县级财政产生了很 大影响。主要有2004年起省财政对体制下 划的省级收入以2003年为基数全额上解，同时对工商税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税三税按照超收部分的20%划为省级收入；提高国税起征点；取消降低 烟叶特产税外的农业特产税；推进农村税费 改革等，使县级财政直接、间接获取的财政 收入和财政
4、性资金大为减少。仅 2004年农 业税降低3个百分点，我县就减收 2996万 元。财政支出增长快。一是政策性财政支出 增加较快。1999年以来，国家先后4次出 台政策，上调干部职工工资，人均上调工资 达350元，按照每个县财政供养人员25000人估算，每年须新增财政开支 10500万元。 同时按照政策规定，农业、科技、教育支出 要求按超出同期财政增长比例增加，使农 业、科技、教育支出基数越滚越大。二是财 政供给人员多，“僧多粥少”问题严重。庞 大的财政供给人员除带来工资等刚性支出 压力外，社会保障以及调整收入分配等相关 隐性支出的压力随之增长， 成为县乡经济发 展的沉重包袱，是当前财政改革面临
5、的最大 困难。三是复转军人的政策性安置，在一定程度上也加大了收支缺口。社会保障缺口大。市场经济条件下要求 建立健全日益完善的社会保障体系，其主要目标一是弱势群体实现应保尽保，二是不断提高保障标准。近年来，围绕实现这一目标， 县乡纳入社会保障的群体不断扩大，支出不断增加，社会保障缺口有不断增长的趋势。一是养老保险缺口。国有企业是养老保险的 主体，目前县乡大部分国有企业因经济效益 不好，一方面无力缴纳养老保险费，一方面 使过多的冗员进入社保圈， 形成个人账户空 账及企业欠缴基金缺口而由会由财政承担。据测算2003年我县养老保险缺口达 300万 元，收支矛盾十分突出。二是失业保险前景 并不乐观。目前
6、，县级失业保险存在覆盖面 窄、职工参保率不高、参保单位欠费严重、 多数破产企业没有有效清偿等问题。三是最 低生活保障线缺口。城镇居民最低生活保障 的资金原本就是财政负担， 大量下岗人员压 向失业保险之后，便会转而压向“低保”。乡镇财政职能弱。一是地方税体系不完 善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，地方增减财政收 入的自主权很小。二是省以下分税制体制建 设严重滞后，对县乡财政来说缺乏规范、透 明的转移支付办法，没有明确和严格的事权 为依据，随意性大。三是专项转移支付需要 配套资金，如国家对交通、通讯、能源、广 播电视等基础设施投资的项目，一般都要求当地财政按比例配套资金
7、，实际上剥夺了地 方财政资金使用的自主权。四是国家确定实 行农业税减免政策后，对以农业税为主要收 入来源的县乡财政来说， 等于失去了最重要 的财政自主权。县乡债务包袱重。特别是乡镇债务问题 由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度 大。据有关资料显示，目前，我国乡镇负债 面达70恕上，债务总额保守估计也在 2000 亿元以上。2002年审计署对中西部10个省、 市的49个县进行审计调查发现，止2001年 底，49个县累计债务达163亿元，相当于当 年可用财力的倍。县乡债务问题既严重制约 了当地经济的发展，甚至影响基层组织正常 运转，又加大了财政运行风险，还可能造成农民负担反弹二、县乡财政困难成因
8、分析形成当前县乡财政困难的原因是多方 面的，既有客观的，也有主观的；既有历史 的，也有现实的；既有运行体制上的，也有 工作机制上的。综合分析，主要有以下几个 方面原因县乡经济基础薄弱。 县乡财政困难的根 本原因是经济发展缓慢，造成财政实力不 强，特别是内陆欠发达地区， 表现尤其突出C 一是工业支撑不强。缺少投资规模大、科技 含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡 献多的工业企业。一些改制企业和新上企业 由于刚刚起步，还处在享受优惠政策和涵养 养税源期限内，对财政的贡献较小。二是农 业基础不稳。农业基础设施建设滞后，抵御 自然灾害的能力不强；产业结构调整慢，绿 色、优质、高效的农产口基地规模小，
9、农业 龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓 慢。三产结构不优。低层次和传统产业占据 基础地位，占GD用勺比重相对较小，特别是 房地产、信息、现代物流、旅游、保险、教育、中介咨询、社会服务新兴的第三产业发 展不快，对经济、财政的贡献作用还不大。财政体制有待完善。现行财政体制存在 财力层层向上集中的机制。表现在：中央集 中的程度显着提高。1993年，中央财政收入 占全国财政收入的比重是 22 % , 2002年上 升为。中央财政比重提高就意味着地方财 政比重下降。适当集中财力和财权，增强中 央的宏观调控能力是必要的，但如果集中的 程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡 财政造成负面影响。分税制改革
10、后，省、市 两级政府的财力集中程度也在不断加大。省以下财政体制的一个共同点是采取层层集 中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资 金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高 比例地上收。这样，处于基层的县乡自然困 难。财政减收增支严重。一是专项转移支付 需要配套资金。如国家对交通、通讯、能源、 广播电视等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比 例配套资金，项目争取得越多，配套的资金 也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的 自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证 配套资金，争取专项资金的难度也越大。二 是中央出台一些导致县乡财政增支减收的 政策，而且要地方自行消化，使地方财政
11、支 出责任加大，非常被动。如干部、职工调资， 农业税减免等政策的出台使县乡财政收入 大大降低，支出却却大幅增加。事权财权分配失衡。财力层层向上集 中，按理也应将职能和支出责任上收。但在 财力集中的同时，职能和支出责任却不断下 放。目前，县乡政府需要承担义务教育、公 共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、 义务教育、国防建设、行政管理等诸多责任， 而且还要承担支持地方经济发展的责任，许多还是主要责任和“无限”责任。 况且下放 的职能和责任通常是刚性强、支出大、管理 严、责任重，对并不宽裕的县乡财政来说无 异于雪上加霜。政府职能转变滞后。机构膨胀，人员臃 肿，财政管理水平低。主要表现为：包揽了 过
12、多经济管理职能。由于在计划经济体制下县乡财政包揽过多经济建设和管理职能，不善于运用市场规律和市场机制来驾驭和调 控经济，不是通过政策去协调、调度资金， 而是强制财政出钱或担保，有的把财政资金 投入到竞争性领域，直接兴办企业，往往是 亏损或形成高额负债，而必须由政府提供的 公共产品和服务又没钱保障。 一些地方不考 虑财政的承受能力，建设办公楼、教学楼、 修路以及进行其他公益事业建设，加上一些不必要的达标升级活动也相应增加了财政 支出。党政机构设置要求上下对口，导致县 乡机构臃肿、财政供养人员增多。监督职能发挥不够。 财政部门虽然制定 了一些措施加强资金监管，但监督职能作用 发挥的还不够，还存有薄
13、弱环节。不少地方 存在重收入监督，轻支出监督的倾向，习惯 以拨代支，以拨代管。除了财政部门自身掌 握一定的财政资金外，其他单位和部门也拥 有名目不同的各种收入，以致预算内吃紧， 预算外“紧吃”。有的地方为完成任务，在 收入上搞“空转”或“列收列支”，致使财政收入的完整性和真实性受到影响，严重妨碍了财政的正常运行三、解决县乡财政困难的对策及建议大力加强财源建设。经济决定财政。因 此，解决县乡财政困难的根本途径在于发展 经济，壮大财源，发展县乡经济。一是立足 工业强县，大力推进新型工业化。依托资源 优势，壮大主导产业，实施项目牵动，扩大 经济总量，扶大扶强现有企业，建设一个增 长强劲、结构合理、税
14、基丰厚、收入稳固的 财源。要正确处理好“予与取”、“扶与弃”的关系，区别不同情况，利用财政杠杆， 从政策倾斜、融投资金、技改挖潜、联大靠 强等方面给予大力扶持，使立县企业加快发 展壮大，使不够景气的企业走出低谷并逐步 迈入骨干企业行列。二是依托龙头企业，大 力推进农业产业化。树立工业理念经营农 业，积极调整农业产业结构，大力发展适销、 对路、优质、绿色、有机、品牌农产品，并 积极培植资源加工型龙头企业，走市场牵龙 头、龙头带基地、基地联农户的发展路子， 推动农业产业化经营。以农业产业化促农增 收，富县乡财政。三是坚持城乡互动，大力 推进城镇化。坚持以城带乡、以乡促城、城 乡结合，突出发展县城和
15、有资源优势、特色 优势、规模优势的中心镇，加快城市化进程。 同时，做好经营城市文章，实现城市建设服 务社会化、投入多元化、经营市场化，积极 把城市和小城镇建设成为人流、物流、信息 流、资金流的中心和承接地，以此扬名气、 活人气、聚财气。四是搞好招商引资，加快 经济外向化。坚持“引进来”和“走出去” 相结合，加快推进外向型经济发展，增强县 域经济活力。大力实施招商引资战略，坚持“引资”和“引智”相结合，实现借外发 展，促进县域经济上档次、迈台阶。提高财政收支质量。一是强化收入征 管。认真贯彻执行税收征管法，收入征 管要体现公平税负，鼓励竞争和应收尽收的 原则，严格依法办事，坚持依法征管，既严 厉
16、打击偷、逃、骗税行为，杜绝“跑、冒、 滴、漏，确保应收尽收。二是加强支出预算 管理。要实行部门预算，提高预算的透明度; 要实行综合预算，提高预算的完整性；加强 对预算外资金的监管，把预算内资金和预算外资金都纳入财政预算管理，捆起来统一使 用，增强财政预算的统一性；要实行零基预 算，提高预算的准确性；要实行国库单一账 户制度，提高财政资金使用效率。三是完善 政府采购制度。政府采购应最大限度地维护 公共利益，力争做到竞争、择优、公正；要 逐步拓宽政府采购范围，包括使用财政资金 购买、租用、委托或雇佣等方式获取的货物、 工程或服务；要切实搞好政府的采购招标工 作，注重把竞争机制引入招标中。四是调整 和优化支出结构。财政投资要逐步退出一般 竞争性投资项目，集中财力支持基础设施、 基础产业及高新技术产业，以充分发挥财政 政策在调整经济结构中的重要作用。五是实行综合平衡
