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1、建立处罚裁量基准制度规范自由裁量权调 研报告建立行政处罚裁虽基准制度，规范行政处罚自由裁虽 权，是党的十七大关于规范行政执法要求的重要内容，是全 国市县政府依法行政工作会议明确的一项重要任务，是进一 步深化行政执法责任制，依法界定行政执法职责，落实行政 执法责任的必要环节。建立行政处罚裁H基准制度对提高行 政行为的公平性、公正性和合理性，规范执法行为，提高执 法质减少行政争议具有重要意义。为了建立行政处罚裁 虽基准制度、规范行政处罚自由裁虽权， 按照年初工作安排, XX年8月至10月，我们先后赴贵州省、广西壮族自治区及 我省延安市、榆林市、XX市和省工商局、西安市城市管理综 合执法局，通过召开
2、座谈会和实地调查等方式进行调研，还 通过电话等渠道，了解外省市对行政处罚裁虽基准制度的构 建设计及运行情况，为我省建立行政处罚裁虽基准制度奠定 了 一定基础。一、省内外实行行政处罚裁n基准制度的基本情况省外情况：贵州省目前正在探索建立规范行政处罚自由 裁虽权制度。XX年，就规范行政处罚自由裁虽权做了一些理 论准备，在去年国务院法制办召开的第六次地方推行行政执 法责任制重点联系单位工作座谈会上，就其理论成果规范 行政处罚自由裁H权的理论设想进行了交流。目前，贵州 省已形成贵州省人民政府办公厅关于规范行政处罚自由裁 虽权的意见，待征求各方面意见后报省政府办公厅印发。 广西目前还未开展规范行政处罚自
3、由裁虽权工作，也未建立 行政处罚裁虽基准制度。 他们认为自由裁虽权是法律、 法规、 规章赋予行政执法人员的职权，过细会束缚行政执法人员于脚，不利于行政执法人员执法。总的来看，自XX年全国市县政府依法行政工作会议后，XX、河南、河北、山东、四川、辽宁、广东等一些省市都建立了行政处罚裁虽基准制度，其中，XX市关于规范行政处罚自由裁虽权的若干规定、四川省规范行政处罚自由裁虽权的规定、郑州市人民政府 办公厅关于建立罚款自由裁H阶次制度的意见等制度规 范，对我省建立行政处罚裁虽基准制度、规范行政处罚自由 裁H权具有借鉴意义。省内情况：XX市于XX年4月在市级执法任务较重、实 施行政处罚自由裁虽权较大的城
4、市管理综合执法局、农业 局、环境保护局、国土资源局、质虽技术监督局、劳动和社 会保障局等6个市直部门开展行政处罚自由裁H权基准制度 试点工作。各试点部门制定了实施方案，正在按照实施方案 逐步推进。XX市计划明年在试点工作取得实效基础上，在全市各级行政机关全面推进。省工商局选择西安市工商碑林分 局开展工商行政执法中的自由裁虽权课题研究。课题组围绕 自由裁虽权这一工商行政执法中的重点问题，积极开展社会 调查，运用过程分析的方法，从纵向和横向双重角度对工商 行政执法中自由裁虽权的环节、范围、存在问题及其原因进 行了全面深入的分析，对实践中如何正确运用自由裁虽权提 出了对策和建议。其它市县和执法部门尚
5、未开展此项工作。 总体看，我省建立行政处罚裁虽基准制度、规范行政执法自 由裁虽权，只是进行了一些有益的探索和设计，无实质性进 展。二、目前行政处罚自由裁虽权行使中存在问题及原因行政处罚自由裁虽权就像一把双刃剑，如果行使得当， 则能实现个案正义；如被滥用，则极易侵犯相对人的合法权 益。通过调研发现，行政执法机关及其执法人员行使行政处 罚自由裁虽权主要存在以下问题：处罚不公。由于行政处罚的具体作出者是执法人员，执 法人员对法律理解的局限性及受不良外部因素的影响，在行 使自由裁虽权时，往往发生自由裁虽超过一定的标准，或自 由裁H超出一定的范围、种类，出现畸轻畸重、显失公平的 现象，造成行政处罚自由裁
6、虽权的滥用。处罚创收。基层一些执法部门因经费不足等原因，存在 给执法人员下达罚款指标、任务的现象，促使执法人员以罚 代管、滥用处罚裁虽权，严重损害群众利益，损坏政府形象裁虽权运用不当。在执法办案中，法律规定对同一类案 件可以根据自由裁虽权作出不同处理，执法人员往往考虑相 对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，对类似的事 实、情节、后果作出不一致的处罚，导致自由裁虽权运用不 当。造成行政处罚处罚自由裁虽权不当行使的主要原因：法律规定不一致。国家法和地方法都是行政执法的依 据。国家通过制定法律、法规，确定了执法机关及其执法人 员的职责，规定了对违法行为的处罚种类及幅度。地方法则 是根据国家法的
7、精神原则结合本地区的实际作出的具体规 定。国家法与地方法在一些具体条文规定上难免会出现一些 差异。因而，在实际执法工作中，面对“执法多据”现象， 由执法人员自由选择适用的法律，可以导致同类违法行为适 用不同法律处罚的处理结果。法律规定幅度过宽。不确定法律概念导致了过于宽泛的 裁虽权，一是许多法律规范对行政处罚权的授权仅规定了处 罚的一般原则或权限，而对于具体如何处罚的问题缺乏解释 或规定。二是行政法律规范，包括地方性法规、部门规章、 政府规章，普遍存在较大处罚幅度的问题，给行政执法人员 较大的行政处罚自由裁虽权，造成实际执法中处罚的随意 性。执法人员素质参差不齐。行政处罚自由裁H权运用得如 何
8、，和执法人员的素质有着直接的关系。在现有的行政执法 人员中，相当一部分执法人员没有经过系统的法律专业知识 和行政管理知识培训，理解法律条文比较肤浅，对案件性质 和情节的认定，常因个人能力、水平的限制而出现偏差。价值取向和感情因素的影响。国家赋予行政机关的自由 裁虽权是由执法人员操作的，执法人员的权力观、地位观、 利益观特另U是价值判断标准如果受到地方利益、部门利益乃 至个人利益的影响，再加上“人情关系”，自由裁虽权就会 发生偏差，甚至被当作寻租手段而出现执法腐败。监督不力。行政处罚自由裁虽权涉及范围广，加之监督 机制不健全，监督力虽不足，很难对每种处罚行为都实施有 限的监督。由于缺乏严密的监督
9、，对自由裁虽的各个环节得 不到有效制约，为“权力寻租”留下空间，导致行政处罚合 法不合理，合法不合情。三、建立行政处罚裁虽基准制度的建议建立行政处罚裁H基准制度不是创设新的处罚标准，而 是对处罚标准的阶梯化、细化，使行政处罚更具操作性，其 积极意义：一是建立和完善裁H基准，对授权过于宽泛的法律、法 规、规章条文进行细化，以弥补法律不周延的固有缺陷，延 伸法律的功能和作用，规范行政机关及其执法人员的执法行 为。二是压缩了自由裁虽的空间，使模糊的规定明确化，将 宽泛的幅度具体化，减少了自由裁n权被滥用的可能性。三是裁虽基准直观，容易操作，对行政执法人员形成约 束，有效减少了权力寻租的机会，控制和减
10、少了执法过程中 的腐败现象。国务院关于加强市县政府依法行政的决定明确要求,要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁虽 幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社 会发展实际，对行政裁虽权予以细化， 能够虽化的予以虽化， 并将细化、虽化的行政裁虽标准予以公布、执行。按照国务 院要求，我们应当学习借鉴外省经验，结合我省实际，制定*省行政处罚自由裁虽适用规则，明确由省级各部门结 合本部门实际，对本部门、本系统组织实施的法律、法规、 规章中的行政处罚自由裁虽权，进行细化、虽化。明确标准,报省政府审定后向社会公布实施。具体工作中应注意以下几 个方面：依据过罚相当原则，科学设定裁虽标准
11、。科学设定行政处罚自由裁虽权的运行边界，要从实际出 发，充分考虑经济社会发展水平、执法人员综合素质等相关 因素，做到权力授予与权力的行使、权力的控制相适应，以 实现自由裁虽权的“授而不滥”和“控而不死”。要结合本地区、本部门具体情况，制定客观公正的裁虽 标准。在法律的处罚行为、种类和幅度范围内，将违法行为再细分成几个阶次，每个阶次制定不同的虽罚标准，防止轻 错重罚，重错轻罚，同案不同罚。定期进行跟踪检查，不断完善裁虽标准。实行裁虽基准制度，涉及上千部法律，数万种行政行为, 细化、虽化裁虽标准一定要坚持合法、合理原则。法制机构 应当建立动态检查和静态审核相结合的监督机制，加强对行 政处罚自由裁虽标准细化、虽化工作的指导。对裁虽标准有 疑义的，法制机构应当尽快予以解释，对检查和审核中发现 的裁虽问题，法制机构应当定期进行梳理、及时修改，不断 完善裁H标准。公开裁H标准，接受社会监督。行政处罚自由裁n基准制度应向社会公开，让社会公众 了解有关虽罚标准。裁虽基准作为明晰的准线，不仅使执法 者心中有谱，当事人也可以对照自己的违法行为，得出行政 机关将要给予他的虽罚尺度，这样行政处罚的标准既得到社 会的认可、得到当事人的认可，也有利于社会公众、新闻媒 体对行政执法的监督，使行政执法在阳光下运作，保证法律 面前人人平等，努力实现公平公正。
