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1、关于我市县级土地储备机制的调研报告前言土地收购储备制度作为土地经济学的一个学科范 畴，实施几年来，在规范调控土地市场， 优化土地资源配置, 实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目 前许多地方在其运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问 题。本文即是笔者经过多方调研并结合在土地管理部门多年 来的亲身实践和体会，就我市县级土地收购储备机制中存在 的一些问题作了粗浅的分析并提出相应的建议及对策。众所周知，土地收购储备制度这一源于二十世纪九十年 代末期的新生事物，近几年在全国各地如火如荼的演绎和推 动下，对盘活城市存虽土地，加快国有企业改制进程，强化 政府土地集中统一管理，推进土地的市场配置
2、等，都发挥了 十分重要的作用。同时，伴随着此起彼伏的拍卖槌落声，土 地收购储备制度对城市建设发展步伐也产生了重大的影响。 随之而来的是，一座座现代化建筑拨地而起，城市功能和基 础设施建设日益完备，城市面貌大为改观。但纵观我市的县 城建设，不仅是与沿海发达地区的县城建设无法相比，而且 与周边省市县相比也存在着一定的差距，并且有进一步拉大 的趋势。究其原因，从表面上看，加快县城建设需要大虽的 资金投入，而我市绝大多数县份经济发展水平还不是很高， 依靠财政支付十分有限，导致城市建设与资金缺乏的矛盾日 益突出。但从深一步来看，是我们在经营城市方面的思想观 念落后，没有把县城土地资源进一步引入到市场机制
3、，把县 城土地资源变成资本运作，实现县城资本的良性经营，以此 来促进县城建设的持续，健康和快速发展。而土地收购储备制度正是基于这种经营城市创新理念 而产生的一种新型的城市土地利用管理制度。因此，我们必 须进一步加大土地收购储备力度，改变以往在计划经济条件 下与旧的土地管理模式下多头管地与多头供地的格局，收紧 地根，变多头管地和多头供地为“一个池子蓄水，一个龙头 放水”的政府统一管地和统一供地的新模式，走以地建城， 以地养城的新的城市经营道路。县级土地收购储备机制现状我市县级土地收购储备工作大多起步于XX年，有的甚至还要晚些，基本上属于一种“被动式”的启动模式。运作 之初，大多是在各地县政府的组
4、织牵头下，由相关部门的领 导参与组成一个土地收购储备或土地收购储备出让管理委 员会，下设土地储备中心，挂靠县土地局办公，中心主任大 多由各县土地部门局长或副局长兼任。其工作职责是：受县 政府委托在县土地收购储备或土地收购储备出让管理委员 会的指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的 前期准备工作。土地收购储备的任务是将需盘活的土地收 回、收购、置换及统征后予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托出让等形式，盘活存虽土地资产，有效地配置土 地资源。并在各县制定的土地储备实施办法里规定了可 以实施收购储备的土地范围，即1、城镇规划控制区范围内的无主地；2、县政府统征的土地；3、土地使用期限
5、已满， 依法收回的土地；4、依法收回的荒芜、 闲置的国有土地；5、 依法没收的土地；6、因单位搬迁、解散、撤销、破产、产 业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地；7、以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而乂不具备转让 条件的土地；8、因实施城镇规划和土地整理，县政府指令 收购、收回的土地；9、土地使用权人申请县土地储备中心 收购的土地；10、其它需要储备的国有土地。储备中心资金 运作受县财政部门和审计部门的指导和监督。具体到实施土 地收购储备的资本全由县财政拨款并可根据省土地部门与 省中行签订的合作协议由各地市分行贷款解决。基于这种机制的实施，运作几年来，我市各县在当地县 委、县政府以
6、及相关部门的通力合作下，土地收购储备工作 较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出 让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过 一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，显示了一个 新生事物诞生后的勃勃生机。但居安思危，未雨绸缪，纵观 我市县级土地收购储备工作的总体态势而言，在其运作过程 中，却面临着诸多潜在的危机。县级土地收购储备机制中存在的问题首先，在土地收购储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地 收购储备前期的资金投入。XX年，国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知 （通称15号文件）。15号文件明确提出，为增强政府对
7、土 地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收 购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购 土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式 第一次对建立土地收购储备制度，明确收购储备资金的主要 来源提出明确要求，是土地收购储备机构拓展融资渠道的重 要政策依据。且 XX年初，山西省国土资源厅就与中国银行 山西省分行签订了土地收购储备贷款业务的合作协议，并要 求各地市分行与当地国土资源部门积极开展全方位业务合 作，严格按照实施细则办理土地收购储备资金贷款业务。 但在我市的许多县，在土地收购储备资金运营上，虽然也规 定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步 履艰
8、难，阻力重重。财政部门不予拨款不说，就是想依靠国 家和省里面制定的政策依据，向金融机构进行融资，储备机 构都没有自己独立的帐户。这样，资金就难以融通。没有了 融通的资金，在进行土地收购的时候，土地收购储备机构就 只能采取其唯一的一种收购方式 协议（或合同）收购来 运作。但这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协 议（或合同）收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进 行收购的时候，无形之中就存在如下几方面的不利于：一是 不利于土地收购储备机构成功收购。由于这种收购方式实际 上是一种“赊帐式”收购，所以在收购有些土地特别是所谓 的“黄金”、“抢手”地块时，由于用地意向者较多，原有 土地使用（所
9、有）权属单位人出于一种急功近利的这么一种 思想，就往往置国家法律法规于不顾，将本应该纳入土地储 备库或应该经过收购储备推向市场的土地，擅自转让或买卖 于他人，从而导致收购储备工作陷于一种尴尬被动的局面； 二是不利于县级政府获取更多的收益。因为协议收购或多或 少地会存在土地使用（所有）权属单位人向土地收购储备机 构讨价还价的可能，从“利息”和“付款周期”等角度考虑,“赊帐式”的收购往往是“让利式”的结果。其次，在土地收购储备部门之间的协调问题上，难以达 成统一的认识。土地收购储备工作涉及面广，常常需要多部门之间密切 配合，从笔者调查情况来看，目前主要是与城建规划及司法 部门之间的协调对土地收购储
10、备的影响最大。一是许多县城 建设规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地收购储备无形中增加 了风险，也制约了土地资源的高效利用；二是已进入土地收 购储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司 法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失 去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还 企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土 地，给政府储备土地造成困难。其三，在土地收购储备的实际操作中，规避土地收购储 备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷 纷转于，国土收益大虽流失。主要表现在：一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、 解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调
11、整出的原划 拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开 发，而乂不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、 闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备， 但土地使用权人却拒绝收购，在不办理任何土地相关手续的 情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土 地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土 地资产大虽流失；县城或集镇规划区等一些原有的划拨性 住宅用地，因实施城镇规划和土地整理，在搬迁改造后一下 子由深巷偏僻之地变成了临街 “黄金”地块，土地价值突显。 于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无 偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让
12、有偿 方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺， 用于商业、服务业等用途，从中大肆掠取因政府投资而带来的土地增值收益其四，集体土地的大虽非法入市（特别是毗邻城区、周 边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这 些特殊区域的集体土地），严重地影响着土地的收购储备及 储备土地的处置工作。收购储备土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的 目的是要“通过建立良好的土地市场环境，盘活存H:土地资 产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续 发展的资源保证”，“在这个前提下，使土地资源实现最大 化的资产价值”。而这些区域集体土地的大虽非法入市（入 市的形式主要表现在：非法批地
13、入市、非法占地入市、非法 出租入市、非法转让入市等），因为往往是受眼前利益的驱 动（如交纳税款、集体开支等），实际上是一种自由和无序 的用地行为，土地价格的随意性也比较大，因此在缺乏有效 监管的情况下，在与国有土地市场的竞争中处于优势地位， 从而对国有土地市场形成巨大的冲击，这显然不利于城市经 营土地市场的健康和有序发展。其五，就是工作人员的素质和管理问题，鉴于政府及土 地管理部门对其缺乏严格健全的监督机制，玩忽职守、滥用 职权、违法违纪者大有人在。主要表现在：在目前土地收购储备的实际运作中，片 面追求经济效益已成为其主要目的。正是基于上述原因，国 土资源管理部门在实施土地收购储备时，往往简化
14、土地报批 程序，把本应该办理农用地转用或征用等报批手续的土地， 却草率地以一纸收购合同就替代了，违规操作现象多有发 生，这于土地储备“规范调控土地市场、保护合理利用土地 资源”的初衷是相背离的；对于土地使用权符合收回、收 购条件，土地使用权人未申请进行土地储备，而擅自转让土 地使用权及地上建筑物、附属物的，根据各地土地储备实 施办法的相关规定，应按非法转让土地使用权论处，国土 资源管理部门不得为其办理审批和登记手续。但在实际工作 中，却时常有一些工作人员为了自己的一点私利，置国家法 律法规于不顾，为这些违法行为当事人大开方便之门，绿灯 放行，严重地干拢了土地收购储备工作的正常运行；主要 是土地
15、储备工作者全局意识不足，服务意识差。工作人员行 政化管理意识浓，而服务市场的意识差，与土地储备服务于 市场、服务于经济的宗旨不协调，存在工作效率低、不及时 学习，观念和业务水平跟不上时代发展的步伐等现象，成为 制约土地储备工作的一大因素。其六，是政府及土地管理部门在经营土地收购、储备、 出让等一系列过程中，缺位现象比较严重，营造的用地环境 太差。实施土地收购、储备并进行公开出让的目的，原本是 要通过土地市场的调控作用，搞好用地服务，将需盘活的存 虽土地激活，使其朝着合理的用地方向流动，以实现其利用效益的最大化。但在我省的许多地方，出于片面追求经济效 益的目的，一些政府及土地管理部门在运作土地收
16、购、储备、出让的过程中，往往把自己的职责仅仅定位于一个”中间批发商”的角色，利用权力优势，想方设法地把土地低价收购 进来，再想方设法地把它高价卖出去，从而赚其差价，获其 利益了事。至于土地出让以后，你用地者怎样干、干成啥， 那就不是我的事了。笔者在基层调研时，就亲历过这样一个 例子。XX年，x县土地管理部门以统征方式收购 x村集体所 有土地数亩，后经过公开出让，x外地开发商竟得该宗土地使用权。XX年春，当x开发商意欲开发建设时，却遭到当地 村委的白般刁难，理由是：在该村管辖区域内施工，得先付 其施工管理费，并美其名曰为协调费，且一张嘴就是十几、 二十万元的，没有讨价还价的余地。意思是说，只要你交了 钱，在你施工期间，如有村民欺生从中闹事，由其村委出面 协调，否则后果不堪设想，让你举步维艰。情急之下，x开发商只好请求当地政府及土地管理部门出面给予协商解决， 但被推委再三。无奈，x开发商只好搁浅了工程建设。试想， 这样的用地
