《202X年公共管理现状研究论文》由会员分享，可在线阅读，更多相关《202X年公共管理现状研究论文（19页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、公共管理现状研究论文公共部门的变革回应了几个相互联系的重大现实问题， 包括：职能公共部门提供公共服务的低效率；经济理论的变 化；私营部门相关变化产生的影响，尤其是全球化作为一种 经济力虽的兴起；技术变化使得分权同时乂能更好地控制全 局成为可能。行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、 公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有 自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而 易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。 但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强 大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引 起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且
2、是对大多数发达 国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对 于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过 去了。一、前传统模式很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已 经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史 了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如 格拉登指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者 或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中 间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关 重要的。公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从 每年的尼罗河泛滥引起
3、的灌溉事务到金字塔的建造。中国在 汉朝就采用了儒家规范，认为政府应当是民选的，不是根据 出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的 福利。在欧洲，各种帝国一一希腊、罗马、神圣罗马、西班 牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行 管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官 僚治理结构的发展”。尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同 的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本 质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系” 的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基 础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以 个人为基
4、础。尽管存在着这么一种观点，即认为行政管理本 身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常 常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在早期行政体 制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获 取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官 员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资 成本，乂可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位 也发生了变化。前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的 和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非 人格化的、
5、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人 化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干 的人被安排到领导岗位上；政党分肥制常常导致腐败，此外 还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期 做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在我们看来是如 此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行 政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特一屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这 种制度在中国早已通行很久了。二、传统的公共行政模式在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这 就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础于几个国家的 学者，即，美国的伍德罗
6、威尔逊和德国的马克斯韦伯， 人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也于对美国私营部门的运用， 为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力 关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这 三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国 家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国 家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来 任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。传统的行政模式有以下几个主要特点：官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国 社会学家马克斯
7、韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分 析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过， 但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规 定，以供行政人员遵循。严格地遵守这些原则将会为组织运 行提供最好的方式。官僚服务。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚 体制提供公共产品和服务的提供者。在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。行政就是贯彻执行指令，而任何 事关政策或战略事务的决定都应当由政治领导者做出，这可 以确保民主责任制。公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。职业化官僚制。公共行政被看做是
8、一种特殊活动，因而 要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务 于任何一个政治领导人。行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此 而致的个人责任。通过对比早期的行政模式，我们可以更好地理解韦伯体 系的主要优点和不同点。韦伯制度和它以前的各种模式最重 要的区别在于：以规则为基础的非人格化的制度取代了人格 化的行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个 人都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面 必须是非人格化的。正如韦伯所论证的那样：“将现代公职 管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。现代公共行政 理论认为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法 地授予了公共
9、机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指 令实施某种事务的权力。它只能是抽象地管制某种事务。与 此形成鲜明对比的是，通过个人特权和赋予特许权管制所有 事务。后者的情况完全是由世袭制支配的，至少就这些事务 不是不可被侵犯的传统而言是这种情况。”这一点非常重要。早期的行政管理以人际关系为基础， 个人要忠诚于亲戚、保护人、领导人或政党，而不是对体制 负责。有时，早期行政管理在政治上是比较敏感的，因为行 政机关的人员是任命的，他们更是政客的臂膀或主流阶级。 但是，它也常常是专制的，专制的彳丁政可能是不公平的，特 别是对那些不能够或者不愿意投入个人政治游戏的人来说 更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格
10、化的制度可以完 全消除专制至少在理想情况下是如此。档案的存在、前 例原则的参照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做 出相同的决策。在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官 僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。其他的差别均与此相联系。在各种规定和非人格化的基 础上，会很自然地形成严格的等级制度。等级制度及其规定 在个人离开组织后保持不变。虽然韦伯强调的是整个制度， 但他也注意到了官僚制组织中的个人任期和条件。传统行政模式获得了极大的成功，它为全世界各国政府 所广泛采用。无论是从理论上还是从实践上看，它都显示出 了优势。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职 业化公务员的思想对个人以及业余
11、服务都是一个巨大的进 步。然而，该模式现在也暴露出了问题，这些问题表明该模 式即使不能说已经过时了，也可以说即将过时。传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段 发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果政府 工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以 承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细 的规定，那么传统的行政管理模式可能是合适的。然而在私 营部门，正式的等级制度不再被认为是运行良好的了。公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治控 制理论已经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因此要 求有一个秩序井然的收发方法。指令的发出者与实施者之间 有一个明确的
12、划分。但是这并不现实，并且随着公共服务规 模和领域的扩大而愈加不可能。传统模式的另一理论支柱一 一官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。正式的 官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成 规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒 险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚 制看成是“理想类型”，但现在这种理想类型却培养了惰性、 丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的 特有病。它也由此遭受批评。实际上，“官僚”这个词在今 天更多地被看成是低效率的同义词。传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有 威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一
13、些负面的 结果。试图探求惟一的最佳方式是不切实际的，这会导致组 织运作的僵化。私营部门中率先采用的灵活管理体制正在被 政府部门所采用。政府直接提供公共服务并不是政府产品和 服务供给的惟一形式。而且行使官僚权力并不意味着政府对 公共产品的直接提供，政府实际上可以通过补贴、法规或合 同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时间 里都一直相互交错。公众要求在原先政府独立于民众而运作 的领域中建立更好的责任机制。虽然公务员可能会受到公共 利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一 点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部 门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于
14、纯 洁和无私的动机。现在公务员的不同寻常的雇用现象已经弱 化多了，特别是考虑到私营部门在这方面的变化，私营部门 雇用制已是非常少见了。最后，公共部门的任务现在被认为 具有了更多的管理性质，这要求行政人员对于他们的工作绩 效负起责任来，而不仅仅是行政命令和执行指令。关键之处在于，传统模式在大约一白年里没有多少变 化，而现在却发生了全面变化。诸多观点构成了一种范式一 一传统的公共行政模式，而现在由于传统模式本身的问题， 范式已经发生了变化和转移。传统模式是僵化的、官僚的，只是侧重于结构和过程。然而它确实比以前存在的模式要好得多。以功绩制为基础的 任命制、正式的官僚制以及政治和行政能够并且应该分开的
15、 想法都足以构成一个行政体制的充分原则，尤其是对一个处 于稳定阶段运行的制度。20世纪的大部分时期， 传统的公共 行政模式主导着公共服务理论和实践。尽管传统模式做出了 多年的贡献，但它现在面临的主要批评是，其理论和实践都 不足以适应公共部门管理的发展。传统模式在很长时间里都 是一个很好的模式，但现在它的时代过去了。传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再 运作良好了。当理论和经济研究都表明政府直接提供公共产 品具有内在低效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就 毫不奇怪了。为什么公务员是终身雇用的而别人却不是？为 什么他们不是以合同形式雇用？如果有人受雇从事一份工 作，确保该雇员做好这
16、份工作有何过错？公务员制度至少在 西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时阻力极小。而 这些改革以前曾一度被认为会破坏公务员制度。一旦变化开 始发生，传统模式的各个方面也就随之分崩离析了。三、新公共管理模式0世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行 政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的 某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目 的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典 范”或“企业型政府”。到 90年代后期，人们越来越倾向 于使用“新公共管理”的概念。尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生 的实际变化而言，人们还是有一种共识。，无论这种模式叫 什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它 更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表 示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件
