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1、经济社会体制比较( 双月刊) 公共服务合同外包的理论逻辑与风险控制 詹国彬 内容提要:公共服务合同外包的兴起意味着公共服务权威治理模式日渐式微， 合同治理模 式正受到越来越多的肯定并得到了普遍的实践。公共服务从权威治理模式到合同治理模式的嬗 变固然有其内在的理论逻辑， 但是携带市场基因的合同外包所秉持的效率优先和私利至上的信条 与公共服务所追求和倡导的公共伦理价值之间存在着难以弥合的冲突， 同时也为合同外包的风险 埋下了种种诱因。公共服务合同外包风险的高低主要受市场竞争的程度与政府监管能力的影响， 规避和控制公共服务外包的风险必须在维护和增进市场竞争的同时努力强化政府监管能力建设。 作者简介:
2、 詹国彬， 管理学博士， 宁波大学公共管理系副主任、 讲师。 本文系作者主持 2011 年浙江省自然科学基金项目 “公共服务合同外包的风险管理研究: 基于浙江典型案例的分析” ( 项 目编号: Y6110197) 的阶段性研究成果。 沃什和 OECD 认为， 公共服务合同外包是从外部购买产品和服务而不是在政府机构内部提供这种产品和服务， 外包 代表了在公共服务的管理和供应过程中， 特别是直接民营化( 例如所有权的变更) 不可能的时候， 模仿市场的努力， 其基本原 理是在服务供应商之间促进竞争( 世界银行， 2007) 。荣出才提出， 公共服务外包是指引入私人承包商来提供公共服务， 政府 仍保留
3、其资金提供者的身份， 但不再是服务的生产者和直接提供者( Young Chool Choi， 1999: 19) 。国内公共管理学者陈振明 则认为， 公共服务外包是把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来， 它的做法是以合同双方当事人协商一致为前提， 变 过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为( 陈振明， 2006: 151 152) 。综上所述， 笔者认为， 公共服务外包是政府通过打 破行政权威垄断方式提供公共服务的模式， 将公共服务的递送分解为安排和生产两个层面， 在公共服务的生产层面引入私营企 业、 非营利组织等力量的参与， 从而发挥市场竞争在降低成本与提高效率方面的优势， 全面提升公
4、共服务供给的绩效。 关键词:公共服务 合同外包权威治理合同治理风险控制 一、 引言 20 世纪最后 20 年以来， 伴随着新自由主义思潮的勃兴， 作为旨在改善公共服务品质、 提 高公共服务效率的新公共管理异军突起， 新公共管理凭借其独特的魅力获得了众多国家( 地 区) 的青睐， 继而引发了一场席卷全球、 旷日持久的公共部门变革浪潮。放眼全球， 如果说发 达国家公共服务体制需求面较少受到全球性改革浪潮冲击的话， 那么供给层面的改革则是真 正全球性的， 不论是发达国家还是发展中国家， 不论是民主国家还是专制国家， 不论是资本主 义国家还是社会主义国家， 所有国家公共服务的提供者都面临着强大的改革压
5、力， 改革大方向 就是引入竞争、 引入市场机制( McPake Barbara， Lilani Kumaranayake and Charles Normand D. ， 2002: 238 244) 。随着新公共管理浪潮的持续扩散， 一种以倡导平等、 自由、 合作、 互惠为原 则， 将个人合理让渡出来的自然权利形成的政府权力， 以政府合同为内在协调机制， 组成一种 有效治理社会的政治组织形式， 即新公共管理倡导的合同型政府开始出现( 卓越， 2009: 100) 。 越来越多的公共服务开始通过合同外包( contracting- out) 的方式推向市场， 利用市场的力量 941 2011
6、年第 5 期总第 157 期 参与公共服务的供给， 以发挥市场机制在效率和成本方面的优势。公共服务合同外包在西方 国家公共部门改革场阈中的运用可谓司空见惯、 由来已久。但是， 国内公共服务外包的兴起则 是晚近的事情。1995 年， 上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民会馆， 为提高管理效率， 该 局打破了单纯依靠街道办事处和居委会的传统做法， 转而通过协商， 委托上海基督教青年会出 面管理， 并于 1998 年接受政府养老服务的委托， 由此拉开了国内公共服务合同外包的序幕( 王 浦劬、 萨拉蒙， 2010: 4) 。此后， 南京、 无锡、 宁波、 深圳、 广州等国内城市纷纷推行了公共服务合 同
7、外包的实践和探索。时下， 公共服务合同外包的范围已逐渐扩大到医疗卫生服务、 教育服 务、 社区服务、 培训服务、 就业服务、 计划生育服务、 城市管理等诸多公共服务领域。为此， 本文 以公共服务外包为研究主题， 在诠释公共服务合同外包理论逻辑的基础上， 剖析公共服务合同 外包中存在的内在冲突， 进而从风险管理的视角揭示公共服务合同外包所蕴含的风险并提出 相应的风险控制策略， 以期对推动公共服务合同外包的实践有所助益。 二、 公共服务合同外包的理论逻辑: 从权威治理到合同治理 从历史来看， 公共服务的提供是政府的主要职能之一， 政府在公共服务的递送中扮演着不 可或缺的作用。改革开放以来， 随着我
8、国市场化取向改革的日渐深入， 政府包办公共服务的运 作模式日益受到挑战: 其一， 自中央政府推行向地方政府放权让利的改革以来， 各级地方的部 门职能开始逐步向包括企业在内的社会领域转移。至 20 世纪 90 年代初， 中央因为财政力量 不足而导致和地方的关系发生了重要变化。1994 年分税制改革的出现就是这种变化的产物。 此后地方政府财政的拮据日益成为中国社会问题在结构上不断深化的重要诱因; 与此同时， 在 主张 “小政府、 大社会” 的新公共管理思潮的影响下， 政府部分职能向事业单位、 市场以及非营 利组织领域的转移成为一种普遍的共识( 韩俊魁， 2009: 128134) 。其二， 经济社
9、会的发展和 公民自主意识的增强推动了公共需求的增长。在公共需求日益增长的背景下， 传统公共服务 供给模式的困境与弊端随之凸显， 公共服务供需矛盾的日益尖锐化既反映了传统公共服务治 理模式的失败， 同时也意味着一种旨在摒弃传统治理模式弊端的新型公共服务治理模式正呼 之欲出。 在传统政府治理模式下， 公共部门被假定为一个权威系统， 通过源于国家的专断权力进行 协调。政府主要依靠权威来制定和执行各种规则， 以实现对公共部门的管理。我国传统公共 服务供给模式是一种典型的权威治理模式， 这种治理模式强调以政府权威理念为原则， 在公共 服务的供给中凸显了作为公共服务提供者的政府和相对人的不对等性、 政府在
10、行政活动中主 导型和单方命令型的特征， 容易导致公共权力的异化， 公权对私人领域的侵害加剧了社会与政 府的冲突与对立; 同时， 公共服务的提供也因此缺乏效率和应有的成效， 结果使得以权威为基 础的公共服务供给模式遭到了公众的广泛批评。 为重塑公共服务供给模式， 必须打破传统的权威型治理模式， 取而代之的是引入一种以合 同为主要协调机制的治理模式， 该模式主张通过合同的大量运用特别是签约外包的引入调整 政府组织结构和权力运行机制， 实现这一转变的根本做法是广泛引入公共服务的购买者提 供者分离的机制， 将公共服务供给简化为代表购买方( 需要) 的管理机构和代表生产方( 供给) 的管理机制， 进而在
11、生产环节中营建基于公共组织、 非营利组织和私人企业多元参与的格局， 鼓励不同主体为获得合同的缔结权在服务的质量、 数量和价格方面展开充分的竞争， 因为“竞 051 经济社会体制比较( 双月刊) 争是一种使得合同外包可以花更少的钱得到更多的回报的力量。 ” ( U. S. General Accounting Office， 1998) 总之， 公共服务合同外包后， 政府角色随之发生变化， 实现了从划桨到掌舵的转 变， 开始转向一种政策制定同服务提供分开的机制， 政府自己提供公共服务只是可供选择的手 段之一， 政府角色更多的是进行决策， 使更多的社会和经济机构行动起来， 进而保证其提供的 公共服
12、务能够满足公民的需要。 从权威治理到合同治理， 这是公共服务治理模式的一种嬗变， 同时也是公共服务治理理念 的一次重大转变。合同型治理模式的兴起意味着在公共服务供给领域提供了一种可供选择的 替代国家权威的机制， 有效地开辟了一种实现公共管理社会化可供选择的途径。合同型治理 模式的兴起无疑意味着传统权威型治理模式的式微， 这两种治理模式在治理理念、 治理主体、 治理方式、 治理目标、 治理过程、 治理机制、 治理结构、 激励基础等方面均存在显著的差异( 参 见表 1) 。 表 1: 权威治理与合同治理模式的比较 权威治理合同治理 治理理念强调权威、 命令、 服从等理念倡导平等、 自由、 合作、
13、互惠等合同理念 治理主体政府机构和公共企业政府机构、 私营部门和非营利组织等 治理方式配置与管制的分离配置和管制的结合 治理目标强调政治目标的实现强调经济、 效率、 效益等 治理过程公共的和私人的赛局参与者的分离营造公平的、 多元主体参与的市场竞争环境 治理机制 使用公法机制， 通过政府机构来实施项 目: 官僚机构; 公共企业 使用私法机制， 通过私营部门和非营利组织 实现目标: 合同; 招/投标 治理结构 官僚组织以机构内自上而下的权威和 对委托人的控制或管制为特点 分权化的公共组织 治理的激励基础行政本位主义企业家精神 三、 公共服务合同外包的风险及控制策略 随着公共服务合同外包实践的发展
14、， 政府对其私营部门和非营利伙伴的依赖性正在不断 增加， 这意味着公共服务供给的成效在很大程度上要依赖于这些合作伙伴的绩效质量。人们 对这种不断增长的依赖性既表现得越来越习以为常， 同时也对这种依赖性所引发的治理和问 责性方面的问题给予了越来越多的关注。这种不断发展的公私伙伴关系， 包括因公共服务而 与非营利部分建立起来的实质性联系， 已经日渐模糊了部门之间的界限， 使得公共责任和私人 责任之间变得难以区分。但是无论二者间的界限如何模糊， 公、 私部门之间的差别和使命是泾 渭分明的， 公私合作关系的建立不仅使公共服务供给问题变得更加的复杂化， 而且为市场力量 侵蚀公共利益开启了方便之门， 这提
15、醒我们合同外包的到来既为改善公共服务带来了希望， 也 带来了风险， 改革者对此必须给予足够的重视并能采取相应的正确的策略。 ( 一) 公共服务合同外包的风险 1. 道德风险。公共服务外包中的道德风险是针对各种签约后机会主义行为的一个通用 概念。道德风险的存在严重影响和妨碍了委托代理当事人双方忠实地履行契约条款。当然， 道德风险的诱因是多方面的: ( 1) 外包合同的不完备性。由于主客观各种因素的影响， 全面考 151 2011 年第 5 期总第 157 期 量所有与合同履行可能相关的环境因素是不可能的， 外部环境的变动不居和人类的有限理性 使得外包合同的不完备性远远超过人们的预判。( 2) 外
16、包合同中通常包括着大量的书面条 款， 如何解释这些条款直接影响到合同外包中双方的权利义务关系， 合同双方对于相关书面条 款解释上的差异将会引发只能在法院中解决的冲突。尽管合同内容的最终裁决是法官， 但是 司法的标准本身会受到时间和环境变迁的影响。( 3) 我们无法保证合同当事人各方都会一心 一意地履行合同， 合同条款的模糊性为机会主义行为和从合同中攫取不正当利益的策略行为 提供了可能， 即便这些行为严重背离了现代企业精神。( 4) 签约方发现合同的过失、 合同欺诈 行为以及不遵从合同条款行为的时间差为过失行为乃至犯罪行为提供了可能性， 有一些过失 行为或不当行为是能够予以纠正或弥补的， 更多的过失或过错事实上是无法补救的， 尽管合同 双方都可以采用诉讼的方式维护各自的权益， 但是诉讼所花费的冗长时间和诉讼结果的不确 定性无疑会影响到合同双方对诉讼方式的选择。 2. 寻租风险。寻租是非生产性寻利活动， 即通过从事直接非生产性活动( 即直接产生权 力， 而不是借助生产过程的活动) 而获得利润的方法， 是利用权力并通过政治过程获得特权从 而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为
