201编号PPP的运作模式解析

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1、PPP 的运作模式解析PPP 的运作模式解析 今年以来，PPP 已经成为大家关注的热点，政府推出了大量基础设施和公共 服务项目鼓励社会资本参加，今天的电话会议，我们会结合前期 的研究，以及 与实体企业、各类金融机构、政府部门的交流，对现在 PPP 模式的开展情况、各 类机构的参与方式和最新动向进行介绍，供大家参考。 1、关于 PPP 定义的一点说明 根据各部委的文件，PPP 是政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership)，第一个 P(Public)很好理解，就是指政府，第二个 P(Private)在 国外是指私人资本，但是我们把他翻译成社会资 本，包括已建立现

2、代企业制度 的境内外企业法人，范围要比国外的 Private 概念广，这是国内的客观情况，如 果真理解成私人资本，PPP 是做不起来的，大 家看看现在已签约项目的社会资 本方就能看出来，国企、央企占了很大部分。其实第二 P 应该是 Social Capital，PPP 应该是 PSP。第3个 P 是 Partnership，合作，就是伙伴关系，双 方应该是平等的，我们在调研时和一些民营企业交流，他们 还是多少能感觉到 一点平等的。 PPP 有两大功能，一是融资，二是提效。现在政府推 PPP 也是无奈之举，经 典的经济学理论说公共产品由政府提供，私人产品由市场提供，但是现在政府没 钱，社会资本也

3、不愿意参与，属于政府和市场双失灵，所以要推 PPP，要合作。 2、关于 PPP 的模式 大家经常在讨论，什么样的模式属于 PPP，以前做的 BT、BOT 算不算?国外 的 PPP 包括的种类非常多，我们之前的报告PPP 模式面面观有 过介绍。从财 政部的文件看，PPP 包括下面的方式：委托运营(O而发改委的文件里包括 BOT、BOOT、BOO，BT 不包括在里面，那我们 可以推 测，从政策意图来看，是很重视运营(Operate)的。所以4月21日国务院 会议通过基础设施和公用事业特许经营管理办法 ，鼓励在能源、交通、水 利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，这个本来是个法，但 是

4、立法周期太长，所以就先出个办法。 3、PPP 的关键点在于项目和管理人 要吸引社会资本参加，这个项目本身的收益，加上政府的补贴(如果有)，必 须要让社会资本有钱赚，但是又不能有暴利，这是一方面。另一方面，目前 PPP 比较缺真正成熟的发起投资人，他要有投资、融资、建设、运营方面的综合 能力，要有一定的资质，一定的管理能力，还要有很强的融资能力。国内的话， 污 水处理方面这样的很多，高速公路也不太需要，其他领域还是比较少的。 财政部部长楼继伟在 G20财长和央行行长会说，目前开展 PPP 的主要问题是 缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。 4、目前 PPP 项目的开展

5、情况和空间 根据我们的不完全统计，各地推出的鼓励社会资本参与的项目已达1500个， 总投资额超过2.7万亿。项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、 教育、医疗卫生、文化、体育、养老养生等多个领域，可见在政府层面，对 PPP 还是很积极的。 已签约 PPP 项目约70个， 总投资金额超过3,500亿， 其中轨道交通、 污水处理、 公路建设、园区类项目签约最多。从这两组数字来看，公布的和签约的项目，差 异还是比较大的，签约落地的项目还不是太多。 PPP 有没有空间? 财政部副部长王保安此前表示，我国预计2020年城镇化率达到60%，由此带 来的投资需求约为42万亿元，这是一个数字，国务院

6、发展研究中心有 篇中国 20132020年新型城镇化融资缺口测算 ，20132020年新型城镇化静态融资需 求总额为20.43万亿元，动态融资需求总额为 35.07万亿元，国研中心还有篇 2030年的中国 ，是和世界银行合作的，都对城镇化建设的资金缺口有过测算。 从这些不同口径的测算，可以看出 PPP 未来还是有空间的。 PPP 空间有多大? 上周财政部公布了政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 ，里 面规定每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预 算 支出比例应当不超过10%， 我们大致测算一下， 今年地方政府公共预算支出有14. 6 万亿，按照10%有1.4

7、6万亿可以作为 PPP 的财政补贴，考虑到 PPP 项目的商业设 施也有收入， 这1.46万亿每年可以撬动2、 3万亿的投资， 所以说空间还是很大的。 这里我们提一下真假 PPP。财政部的文件规定社会资本不包括本级政府所属 融资平台公司及其他控股国有企业， 有些地方就很有智慧的采取了变通的办 法， 比如找上一级平台公司，甚至是央企来参与 PPP 项目，中标后再将项目施工分包 给当地平台来做，或者当地平台直接从中标企业手里回购项目，有些地方平台 公司成立子公司，联合别的社会资本共同参与 PPP 项目，也有平级的平台公司间 相互交叉着做项目，比如邻近的两个县。确实存在这个现象，这恐怕不是财政部 推

8、 行 PPP 的初衷，但是对地方来讲，转变总有个过程。 5、各类型机构 PPP 的参与情况 这个我们分两类来看，一类是实业资本，他有设计建设运营的能力，一类是 金融资本，提供投融资服务。当然，也会有像中信联合体这样的机构，既有实业 经营能力，也有钱。 实业资本 实业资本主要是做发起投资人， 筛选项目， 和政府谈合作、 招投标、 也是 PPP 风险的主要承担者。他们可以直接和政府签订框架合作协议，成立项目公司，或 者发起 PPP 产业基金对项目公司进行股权投资，负责项目运作。 从已签约项目看，垃圾处理、污水、新城及园区建设、轨道交通等是实业资 本参与比较多的项目，从签约主体类型看，央企子公司、上

9、市央企、上市民企占 了绝大部分。 尤其是新城和园区建设、保障房片区改造领域，央企占了很大比重，像中信 地产、中铁股份、中国铁建、中国建筑、光大国际、中冶等，还有地方国企绿地 集团。 在专业领域比较出色的北京桑德、中信水务、深圳水务签约项目也比较多。 有两个项目比较特别，安庆棚户区项目里的安徽省投资集团控股有限公司; 洛阳市县级辖区涧西区一拖棚户区改造项目里的市城投集团， 社会资本方都是非 本级的平台企业。 金融机构 金融机构参与 PPP 项目，可以作为社会资本直接投资，也可以作为资金提供 方参与项目。如果作为社会资本直接参与模式，金融机构可以联合有运营能 力 的社会资本，和政府签订三方合作协议

10、，在协议约定的范围内参与 PPP 项目的投 资运作。如果作为资金的提供方，金融机构可以为其他社会资本方或者项目公司 提供融资，间接参与 PPP 项目。 我们具体来看不同的金融机构的 PPP 参与方式。 (1)政策性银行 政策性银行参与 PPP 项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷 款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融 机 构以银团贷款、委托贷款等方式。对于国家重点扶植的基础设施项目，如水利、 污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持，如30年优惠利率贷款等。去年人民银 行通过抵押补充贷款(PSL)工具放给国开行1万亿，国开行再给棚改贷款。 国家开发银行全资

11、子公司国开金融就参与了很多旧城区改造的项目。 政策性银行可以释放国家对所鼓励的 PPP 项目方向、合作模式的信号，某种 程度上成为国家宏观调控的一种手段，但是相对于其他金融企业，政策性银行的 参与市场化程度相对较低。 (2)商业银行 商业银行是 PPP 项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、 现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与 PPP 项目。 资金融通 可以通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等，发展供应链金 融，为项目公司提供资金融通服务，这是比较传统的对公业务。 投资银行业务 商业银行承销 PPP 项目公司中短融票据、PPN 等融资工具。或者利用产业基 金、

12、信托、资产管理、租赁等通道，用自营或理财资金对接 PPP 项目公 司的融 资需求，比如参与 PPP 产业基金的 LP。昨天有个新闻，说银行理财直接融资工 具改为注册制，之前是实行评审制，这个理财直接融资工具也能参与 PPP 项目， 而且算作标准化债权，将来还能转让，有流动性。 现金管理 针对项目公司日常运营资金的管理， 可提供资金结算、 现金管理、 资金监管、 代发工资等、协定存款、企业定制理财产品等服务。 项目咨询服务 凭借金融、 会计、 法律等方面的专业优势， 为 PPP 项目参与方提供合同订立、 现金流评估和项目运营等提供咨询服务。 夹层融资 除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项

13、目夹层融资。股权+债权， 期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点。 现在有不少银行已经介入到各地 PPP 项目中去，2014年12月，河南省政府与 建设银行、交通银行、浦发银行签署 “河南省新型城镇化发展基金”战略合作 协议，总规模将达到3000亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金” 、 “交银豫资城镇化发展基金”和“浦 银豫资城市运营发展基金” 。 商业银行参与 PPP 项目，面临着期限错配和信用风险，PPP 项目大多涉及基 础设施建设和公共服务领域，融资周期较一般工商企业贷款更长，对于主 要以 中短期存款为负债来源的商业银行来说，存在期限错配的风险;PPP 项目涉及地 方政府、项

14、目公司等多个主体，相关主体对于契约的遵守情况直接影响项目现 金流、盈利能力和融资项目的信用风险。 (3)保险公司 保险公司可以开发信用险种为 PPP 项目的履约风险和运营风险承保。 从保险资金的运用来看，基础设计建设一般久期很长，符合险资长期性的特 征，有助于缓解资产负债错配的问题，因此险资可以通过专项债权计划或股权 计划为大型 PPP 项目提供融资。2014年12月新华保险与广州市政府共同成立“广 州(新华)城市发展产业投资基金”就是一个案例。 保险资金追求安全性，具有期限长、规模大的特点，比较适合基础设施、物 业之类的投资，但险资对项目的担保和增信要求较高，大型保险机构一般都要求 项目资产

15、的评级达到 AAA 级，符合要求的项目有限。 (4)证券公司 证券公司可以为 PPP 项目公司提供 IPO 保荐、并购融资、财务顾问、债券承 销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。 资产证券化 具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，很多基础设施类的 PPP 项目， 如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流，是 良好的证券化基础资产，去年11月企业资产证券化采取备案制后，大大简化了证 券化项目设立和发行手续。 2015年1月，基金业协会发布资产证券化业务基础资产负面清单指引 ，明 确将以地方政府为直接或间接债务人的基础资产列入负面清单。但地

16、方 政府按 照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承 担的财政补贴除外，这一规定为 PPP 项目的资产证券化提供了政策可 能。从我 们了解到的情况，证监会的这个 PPP，是以财政部的口径来定的。 例如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划” ，基础资产 就是濮阳市自来水公司的供水合同收益权， 此类项目为 PPP 项目的资产证券化提 供了良好的解决方案。 项目收益债 43号中明确项目收益债是 PPP 项目的融资方式之一。第一单是“14穗热电 债” ，大家都比较熟悉。 (5)信托公司(包括基金子公司) 信托公司参与 PPP 项目可以通过直接和间接两种模式。直接参与，即信托公 司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营，通过项目分红收回投资。 间 接参与，即信托公司为 PPP 模式中的参与方融资，或者与其他社会资本作为联合 体共同投资项目公司，采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股 权退出。 2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)签订合作框 架协议，由五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同注资成立项目