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1、基层工商所行政执法存在问题基层工商所行政执法存在问题 编者按：本文主要从当前基层工商所行政执法存在的问题及原因分析；强化基层工商所执法的几点建议 ；对基层工商所行政执法存在问题进行讲述，其中，主要包括：工商所整体执法水平亟待提高、基层执 法体制不尽完善、基层执法环境亟待改善、配强人员，建立一支相对稳定的高素质执法队伍、优化环境 ，为基层创造相对宽松的执法条件、改善装备，解决基层办案交通、通讯、经费支出等困难、把握原则 ，科学处理好严格执法与规范约束的关系、基层工商所要积极抓住工作的重点、难点和社会热点，作为 改善执法环境，树立工商形象的突破口，并以此带动其它工作的开展、积极争取当地政府重视，谋
2、求执 法工作得到理解支持，等。具体材料详见： 一、当前基层工商所行政执法存在的问题及原因分析 （一）工商所整体执法水平亟待提高 归纳起来，工商所整体执法仍存在三种现象：一是“重罚轻纠”现象。通过调查，发现一些工商所在执法 办案时，只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度 还不够，虽然有些地方也在市场中推行了“警示预警”制度，但在实践中，这种制度没能被很好的贯彻， 这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。具体表现形式有：1、只罚不纠。即对市场上销售假冒伪劣商 品的行为只罚款，对已售出的存在严重隐患的产品不认真追查；2、只打不追。一些工商所只对查到的 问题进
3、行处理，而对表面现象背后的隐患问题不注意追查。3、手段单一。通过我们对部分工商所处罚 文书的调阅，发现部分基层执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则领会不深，处罚决定书 的处罚条款往往只有罚款一项，不会运用警告、通报批评、限期改正、责令停业整顿等措施，致使某些 违法人员误认为执法机关只要罚款，不管纠正。二是“重实体、轻程序”现象。这类现象通常表现为：1 、随意简化程序。其一，将一般程序案件作简易程序案件处理。简易程序只适用于罚款和警告两类，而 且罚款的幅度法律也有明确规定，但在基层执法实践中，有的执法人员将没收财物、停业整顿的案件作 为简易程序案件，有的将罚款几千元的案件也以简易程序处
4、理，一味图简单省事。其二，任意简化某个 程序中的某些环节。如在简易程序案件中，有的执法人员往往就只给当事人开一张处罚决定书，省略了 亮证、告知等现象。2、有意规避法定程序。其一，对行政处罚案件进行变通处理来规避法定程序。一 些被处罚的当事人为了自身利益和声誉，要求工商部门不要下处罚决定，自己以变通的方法交罚没款， 如交赞助费或交管理费等，这样既可以将不计入成本的罚款变为计入成本的各项费用逃避税收，又可以 抓住工商部门的把柄，牵制工商部门以后对自己的查处。其二，执法人员主动与当事人协商来规避法律 。少数工商所鉴于当地执法环境，社会各方面的压力很大，一些执法人员为了尽快结案、息事宁人，就 主动和当
5、事人协商行政处罚的种类和幅度，只要谈妥，就凭当事人的认识材料处罚。但这种行政处罚只 要当事人提起复议或诉讼，工商部门将必败无疑。3、故意违反法定程序。这些程序包括回避程序、调 查程序、告知程序、时效程序等。有利害关系的不回避、进行调查时不亮证、勘验后不请鉴证人签名、 符合听证条件的不告知听证权、采取先行登记保存超时限，这些问题许多执法人员觉得无关紧要，但在 诉讼中往往就是这些小细节成为工商部门的死穴，只要当事人诉诸法律，工商部门极有可能“吃官司”。 三是“重证据、轻规范”现象。这种现象集中体现在基层工商所的大量案卷文书中，一些工商所法律文书 的制作在实践中不规范，归纳起来，主要有：1.有的文书
6、没有执法人员的签名；2.有的案件当事人在文 书上不签字，只按手印；3.有的询问笔录修改过后不要求当事人签名；4.处罚决定书和罚没收据上的当 事人不一致；5.收集的证据没有提供人签字，证据来源不清；6.现场检查笔录和询问笔录内容过于简单 ，不反映违法事实和违法现场涉案物品的数量、质量和状态；7.复议期间和复议机关交代不准确等。 上述三种现象的发生和存在，极大地影响了工商所的执法工作，虽然近三年来，我市基层工商所在执法 办案的数量上有了很大的提高，每年工商所办理的案件占案件总量的百分比达到了%，但大案要案很少 ，万元以上的案件比率只有%。究其原由，主要有以下几点： 1、工商所缺少综合执法人员。现有
7、的不少执法人员以前从事的是个体或企业专管工作，大多没有系统 涉猎过执法知识，这就导致他们不熟悉法律、法规，不懂得执法程序、执法技巧及有关查帐、取证等专 业知识，因此，这一部分人在办案过程中往往问题不断。 2、少数办案单位和执法人员思想偏差，存在一切向“钱”看的倾向，对已经流向市场、存在隐患的涉案 物品的危害性认识不足，而且存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪，认为差不多就可 以了，没有必要深究不放。 3、是综合执法手段不强，工商执法依据不足。在众多工商执法法规中，有执法力度和强制措施的甚少 ，而且可操作性不强，这就导致行政执法依据不足，手段不硬，难以达到理想的执法效果。 （二）基层
8、执法体制不尽完善 这主要体现在以下三个方面： 1、“两个认识”不统一 一是县局各股室对执法办案工作的观念认识不统一，重视程度不统一，指导力度不统一，难以形成合力 。出于职责本位考虑，公平交易局侧重于执法办案，法制股侧重于执法监督和案件质量，办公室或财务 股侧重于收支和财务纪律，各业务科室则偏重于各自业务范围内的事。这本十分正常，但涉及执法办案 工作时，往往出现各持各的态度，各出各的力，各支各的招，很难协调一致形成合力。 二是县局机关各股室对基层分局（所）具体执法办案的指导意见不统一，基层难以执行。由于职责不同 ，各有侧重，各科室站在不同角度考虑问题，发出指导意见。意见的不统一，甚至相左，让基层
9、很难应 对，有的直接影响到办事效率和执法效力。 2、“三个方面“不完善 一是机构设置方面，仍然存在着职责交叉问题，没能很好解决统分结合的矛盾。如县区局的公平交易局 、直属局、市场监管往往三管齐下，一项工作，工商所往往以一对三，做无用功，导致基层工商所彼于 应付。 二是人员培训方面。上级对基层工商所培训滞缓，没有很好解决执法指导的问题。基层所精通法律、懂 业务、善执法的业务骨干非常少，能办案、有经验的经检人员不成比例，现行的培训工作明显存在不足 ，从各县区局自行组织的培训来看，一是培训的内容滞后，新的法律、法规或规章出台，上级机关不能 及时进行培训，如何运用，只能由基层去摸索；二是培训的方式落后
10、，所举办的执法培训多是从规范角 度讲述不能怎样做，禁止怎样做，至于可以怎样做，应对问题可以怎样变通适用，无这方面的培训指导 。这就使得执法培训在指导性、实用性上大打折扣。 三是在执法机制和装备方面，首先是机制不活。县区一级只制定了严格的惩罚措施，有明确的责任追究 机制，但激励机制明显不足。出现了这样一个不合理局面：执法办案存在过错追究，不执法办案则无任 何责任追究，导致“干事的人是非多”的现象发生，使执法人员的积极性受到了挫伤。其次是装备落后。 从我市整体情况看，仍有个工商所没有执法车辆，占基层工商所的%。至于微型摄相机、现代化的检测 设备等更是寥寥可数。再有就是办案经费难支，在调查中，发现相
11、当一部分工商所由于经费的问题已经 影响到日常监管执法。有的工商所苦于拿不出检测费，甚至放弃案件办理。 3、“四个矛盾”较为突出 一是高标准要求与低素质状况的矛盾。机关股室顺应依法行政和监管方式改革的需要，对于指导、规范 基层分局（所）执法办案工作，提出了较高要求，而基层执法队伍的整体素质不尽如意，其实际执行能 力与预期要求相距离甚远。这是一个长期性的根本矛盾。同时，执法人员严重不足也是制约基层工商执 法的一个重要问题。例如，以我们调查的无为县蜀山工商所为例，该所一线在编人员仅8人，承担着辖 区5个乡镇、3个综合市场、780户个体工商户和211户个私企业的监管任务，其难度可想而知。另外， 年龄结
12、构偏老的问题也是我们在基层调查所遇到的一个突出问题，以无为县局石涧工商所来说，该所在 编的一线7人当中，35-40岁的2人，40- 50岁的1人，而54岁以上的竟达4人，年龄结构严重老化。这与我市自管理体制垂直以来一直很少进人 有着很大的关系。由于后续力量不足，目前，我市有个县局的个工商所人员缺编，平均只有5-6人。 二是实行刚性标准与谋求弹性空间的矛盾。不管是法律、法规的硬性规定，还是各种办法、规定、制度 及考评标准等，均体现了对基层执法工作的刚性约束。而基层在执法办案过程中，希望在操作上给予尽 可能大的弹性空间。就是说原则性与灵活性的度难以掌握执行，不能很好地做到因所制宜、因案制宜。 基层
13、埋怨机关箍得过死，机关指责基层随心所欲。 三是指导不力与落实不够的矛盾。站在基层工商所的立场上，现实队伍素质状况，使得基层执法办案需 要强有力的业务指导和工作支持，希望机关各科室能很好地发挥指导、参谋、协助、支援等作用。但由 于机关股室人员的调配受多种现实因素的制约，实际素质达不到指导职能的内在要求，指导、协调作用 体现得并不充分。在这种情况下，基层反映机关股室指导不力，不无道理。站在机关股室立场上，很好 的工作安排、工作调度，因为基层的认识偏差、执行不力而流产，达不到预期效果，则是基层落实力度 的问题。正反两方面的问题，都是今后加强基层执法工作中应着力解决的现实难点。 四是职能办案机构与基层
14、分局（所）争抢案源的矛盾。应该说，这是一对积极的竞争矛盾，但问题是在 竞争中形成了互不信任、互不理睬的“两张皮”局面。按理，县局公平交易局是办案的指导、协调机构， 是系统各基层分局（所）执法办案的总“头目”，但由于公平交易局和各基层所均承担有很重的预算任务 ，迫于预算任务压力，在办理案件上产生了争抢案源的“分灶吃饭、单打独斗”的局面。公平交易局忙于 自身办案、办大案，无暇顾及指导基层办案，基层发案后欲独立完成，不愿请公平交易局参与办理。这 种只分不合的状况，分散了有限的办案力量，发挥不了整体合力优势，体现不了执法办案的拳头作用。 （三）基层执法环境亟待改善 主要体现在五个方面的突出问题： 一是
15、多头执法的问题突出。如与质监、卫生等部门职能重叠，执法范围模糊不清，常常出现某些领域的 交叉执法、重复执法。例如，今年8月份，无为县姚沟、蜀山、白茆等地有不少经营户反映，在今年6月 份工商部门己对他们经营的商品进行了全面检查，可未隔几天，县质量技术监督部门又对他们出售的奶 粉进了抽检，并对其中3户下了处罚通知书，要给每户几千元的处罚。类似这样的例子，在乡镇还有不 少。 二是孤立执法。具体表现：许可审批部门发放许可证、批准文件或者吊销、撤销许可证（或批准文件） ，并不主动通知工商部门，完全靠主体当事人自觉行为来沟通。反过来，即使工商部门对主体当事人作 出了吊销营业执照的行政处罚，也仅仅只公告而已
16、，各行政许可部门仍然按照本部门的规定作出行政许 可行为。孤立执法，缺乏有效的行政执法链接，必然影响工商部门的行政执法效力。 三是协作困难。当出现暴力抗法事件时，工商部门只能依靠公安部门来处理；当事人拒不履行处罚决定 书规定的义务时，只能申请法院强制执行。但此时的工作主动权已不在工商部门手中，公安、法院的办 事效率如何，提出怎样的要求或条件，工商部门只能看别人的脸色行事。高门槛、高成本的执法协作， 使基层工商部门始终处于十分尴尬的境地。 四是执法“死角”较多。基层工商所管辖的区域一般在农村，随着农村购买力的旺盛，在城区监管较严的 情况下，违法分子往往认为，广大农村是消费的金矿，也是有关管理部门不设防的空档、薄弱处，他们 纷纷将大批假冒伪劣产品从城市向农村进军，发生在农村的违法案件逐渐增多。而根据目前工商所的职 权，许多案件不能处理或处理的力度明显不足。相对于城区来讲，农村经营者的法律意识相对较差，各 种违法行为相对较多，对抗检查的心理较强，过激行为也较多，查处难度较大。农民的法律意识不强， 缺乏举报违法行为的主动性和责任性，自我保护意识薄弱，普遍存在事不关己，高高挂起或为了那么点
