【财务管理投资管理 】从日本社保基金投资的惨痛教训中学习

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1、财务管理投资管理从日 本社保基金投资的惨痛教 训中学习 财务管理投资管理从日 本社保基金投资的惨痛教 训中学习 我们从日本社保基金投资的惨痛教训中可以学到什 么？ 我们从日本社保基金投资的惨痛教训中可以学到什 么？ 郑秉文房连泉王新梅郑秉文房连泉王新梅 中国社会科学院中国社会科学院 世界各国社保基金投资证券市场和产业部门的效果均不理想，失败的教训远远多于成功的经验， 但是，他们仍在积极探索之中。在投资失败的案例中，日本社保基金“东亚化”投资的教训尤为深 刻。 日本公共年金制度是典型的现收现付制， 从 1961 年到 2001 年 4 为止， 日本年金积立金 （本 文按照日语习惯将之称为“年金积

2、立金”）累积约有 142 万亿日元，达到 2000 年 GDP 的 28%， 是世界上最大的养老储备基金之一。规模如此巨大的养老金资产在日本战后历史上（至 2001 年 4 月前）一直被政府用于一个被称为“财政投资融资计画”（FiscalInvestmentandLoanProgram， 以下简称“财投计画”）的政策金融体系。在 2002 年和 2003 年出版的日本专家学者有关“财投计 画”和年金积立金的研究报告中， 披露了令人吃惊的实情， 即几十年的养老金储备资产大部分变成 了呆坏账。其主要原因在于年金积立金通过“财投计画”，以贷款的形式借给了财政投融资的对象 机构，而这些机构大多处于资不

3、抵债的境地。近年来，养老金投资形成的呆坏账已对日本经济复 苏构成了严重的阻碍。 考察东亚国家地区的社保基金投资方式，我们可以发现，韩国、新加坡等东亚国家有着与日本某 些非常类似的共同特征，即社保基金投资于基础设施和其它产业以及部分投资于资本市场的多元 化投资战略。以日本为典型代表的“东亚化”社保基金投资方式其教训是惨痛的，后果是不堪想象 的，也已被实践证明是不可取的。对于同处东亚地区的中国，在迈入人均 GDP 超过 1000 美元的 历史发展阶段后，对于中央社保基金的投资管理应当吸取日本的教训，谨防产生“东亚化”投资后 果，警钟长鸣。 1.日本年金积立金投融资管理体制1.日本年金积立金投融资管

4、理体制 1.1 公共年金体系基本架构1.1 公共年金体系基本架构 日本养老保障制度又叫年金制度，主要由公共年金、企业年金和商业个人年金三个支柱 构成，其中公共年金用来保障基本的、标准的年金给付，在年金制度中居于主导地位，它又 分两个层次 ： 第一层是国民年金，又称基础年金（NationalPensionInsurance,简称 NPI） ，日 本政府规定凡处于规定年龄段的国民均须加入国民年金；第二层是与收入关联的厚生年金 （EmploymentPensionInsurance,简称 EPI）和共济年金，在参加基础年金的基础上，私营 企业雇员和公务员等依据身份的不同而分别加入厚生年金和共济年金。

5、由于这两个层次的年 金均由政府来管理，并带有强制性，因此也被称为公共年金。表 1 说明了各类人员按身份不 同加入公共年金体系的情况。 表 1：日本公共年金体系及其参保人员分类表 1：日本公共年金体系及其参保人员分类 职业等加入制度保险费 20-60 岁的农民，个体工商户，学生等 国民年金 （1 号受保者） 13300 日元/每月 私营企业职员等国民年金厚生年金 （2 号受保者） 月收入的 17.35%与奖金的的 1%， （雇主与雇 员各承担一半）。雇佣者 公务员， 农林渔业团体职员， 私 立学校职员等 国民年金共济年金 （2 号受保者） 根据具体制度不同，缴费为月收入的 13.3% 19.49

6、%与奖金的 1%（雇主与雇员各承担一 半） 家庭主妇等（雇员的配偶，主要靠雇员的收 入来维持生活） 国民年金 （3 号受保者） 不需要缴纳保险费，由配偶所加入的年金制度 负担 资料来源：日本社会保险研究所，日本 1999 年年金白皮书构造 20 世纪的年金，第 41 页，表 1 18。 从 1961 年国民年金制度设立开始，政府要求符合政策规定的日本国民都要加入公共年金， 称为“国民皆年金”。其中厚生年金、国民年金的加入者最多，规模最大。到 2001 年 3 月，厚生 年金加入者有 3219 万人，领取者 901 万人；国民年金加入者 7049 万人，领取者 2057 万人 1。 厚生年金和国

7、民年金均由厚生省社会保险厅管理，而共济年金则由各互助协会自行管理。国民年 金 2/3 的收入来源来自保费，1/3 来自政府的财政补帖。另外，政府还承担了厚生年金和国民年 金的全部管理费用。 1.2 年金积立金的融资来源1.2 年金积立金的融资来源 在日本，年金积立金指的是国民年金和厚生年金收支节余形成的公共养老储备基金。1942 年厚生年金制度设立时，采取完全积累制的融资方式，从 20 世纪 50 年代至 70 年代国民年金和 厚生年金给付水平不断提高，由于积累基金不足，公共年金融资逐步调整到现收现付制 2。养老 储备金制度是政府有意识地采取的一项公共年金财政调控政策，政府将每年的国民年金和厚

8、生年 金收支节余部分积累起来，形成年金积立金，目的在于保持 35 年期间内公共年金支付需要的 储备资金，以平衡代际间的养老负担，应对未来老龄化社会过高的养老费用。年金积立金的收入 来源除了保费收入外，还来自国家一般会计的转移支付、历年滚存积累金的运营收入等方面。从 20 世纪 50 年代中期至 80 年代，日本经济保持了较快的增长速度，这段时期人口年龄结构又很 年轻，年金积立金得到快速增长。到 90 年代后期，年金收入和支出开始大致相近，年金积立金 积累的速度减慢，但每年都有所增加。从表 2 可以看出历年的年金积立金积累情况，至 2000 年 末，国民年金储备资产达 11 万亿日元，厚生年金储

9、备资产达 131 万亿日元，二者合计 142 万亿 日元，相当于 12700 亿美元，超过了当年美国“联邦社保信托基金”的规模（2000 年末为 10490 亿美元 3）。 表 2：年金积立金历年积累情况（单位：万亿日元）表 2：年金积立金历年积累情况（单位：万亿日元） 年份 年金积累 1961 1965 1970 1975 1980 1985 1990 199519961997199819992000 厚生年金 余额储备 0.61.44.412.32850.876.9 111.8 118.5 125.8 130.8 134.4 131.5 国民年金 余额储备 00.20.71.92.62.6

10、3.677.88.599.511 年金积立金 累计余额 0.61.65.114.230.653.480.5 118.8 126.3 134.3 139.8 143.9 142.5 资料来源：日本社会保险研究所，日本 1999 年年金白皮书年金储备运用，表 131。 1.3 年金积立金投资运营体制1.3 年金积立金投资运营体制 年金积立金的投资管理是和“财投计画”紧密联系在一起的。到 2000 年末，根据日本法律规 定，年金积立金必须 100%寄存在原大藏省（2001 年更名为财务省）的资金运用部 （TrustFundBureau，简称 TFB） ，由资金运用部通过“财投计画”为经济和社会发展的

11、各个领 域提供融资。因此，分析年金积立金的“运用过程”4，首先要考察“财投计画”体系。 1.3.1“ “财投计画”体系 1 周燕飞：日本的社会保障制度简介 ，日本国立社会保障人口研究所，2002 年版，http:/www.ipss.go.jp 2 Masaharu Usuki：The New Investment Management Scheme for Japans Public Pension Fund, NLI Research.163. 3 The U.S. Social Security Administration: 2001 OASDI Trustees Report, htt

12、p:/www.ssa.gov/. 4 在日文原文中将资金的投资运营称作“资金运用” 。 图 1：财政投融资体系图 1：财政投融资体系 存款保险费等保险费等存款等 政府支出进行贷款提供服务等 注：数字是 1999 年度末的余额。 在日本， “财投计画”作为国家政策金融的工具，由来已久，早在明治时期（18681912 年） 即已形成，二战前财投资金主要由原大藏省的存款部用于购买国债，向地方公共团体、农林 水产、产业基础建设等领域融资。战后财投制度得到重建并快速发展，被誉为“第二财政”， 在日本战后经济恢复期以及 20 世纪 60 年代至 70 年代经济快速增长的时期， “财投计画”在 促进基础设施

13、建设、产业发展以及社会资本的形成等方面发挥了巨大作用。进入 80 年代至 90 年代“财投计画”的投融资目标开始转向生活、住房、社会福利以及中小企业发展等领域， 其规模日益膨胀，同时，由于体制上的原因，其诸多问题和弊端也逐步暴露出来。2001 年 3 月，日本政府开始对“财投计画”进行大幅度的改革。 从资金运用即投资过程分析， “财投计画”是政府通过把不同渠道筹措的公共性有偿使用的 资金作为原始资金， 按照国家的决策导向和政策目标， 投向经济和社会发展各个领域的过程。 图 1 说明了 1999 年“财投计画”的资金运作体系。按照资金流程，可以将“财投计画”划分为入 口、中介、出口三大系统。 “

14、入口系统”是邮政储蓄、年金资金、简易生命保险等“财投计画”的 资金来源，这些资金均属有偿使用，需要定期偿还。 “出口系统”则是运用财投资金的各个对象 机构（以下简称“财投机构”） ，这些财投机构大致可分为：国家特别会计、地方公共团体、公 库、公团等财投机构 5。 “中介系统”是原大藏省的“资金运用部”，它像一个巨大的过滤器，将 不同渠道、不同性质和不同风险的资金来源集中起来，并过滤到财投体系的出口。作为连接 “入口”和“出口”的中介，资金运用部需要定期支付“入口”处资金来源的借款本金和利息，并收 取“出口”处各个财投机构的贷款本息作为补偿。在资金运用即投资上， “资金运用部”负责制定 每年的投

15、资运用计划，并且由议会进行批准，其基本出发点在于为实现经济社会发展的公共 目标领域融资，以弥补市场的失灵和社会资本的不足。财投资金主要以购买债券和直接贷款 两种形式分配给各个财投机构，用于公共基础设施、产业、社会福利等领域社会公共项目的 建设。 1.3.2 年金积立金运用体制 从历史上看，年金积立金一直是“财投计画”的重要资金来源，厚生年金建立伊始，年金余 额储备就纳入了“财投计画”。1951 颁布的资金运用部法 以法律形式规定了年金积立金预 托给资金运用部的义务。20 世纪 60 年代至 70 年代随着年金制度的成长，年金积立金占“财 投计画”资金来源的比例不断上升。到了 80 年代，来自简

16、易生命保险的资金有所增加，年金 积立金比重开始下降，但它依然是“财投计画”的重要资金来源，始终保持在整个财投资金来 源的 1/4 左右。从年金积立金到资金运用部的具体过程是：首先，年金对象根据社会保险事 务所的纳入通知书，向日本银行的代理行或局缴纳保险金，然后作为保费收入记入福利年金 5 这里有必要对特别会计、地方公共团体、特殊法人这三个概念的定义予以说明：第一，关于特别会计。日 本的中央财政实际上由两部分构成，一部分是一般会计，一部分是特别会计。一般会计的资金来源是税收， 用于那些不需要使用者支付使用费的事业，如道路等，这些资金是不需要偿还的。而特别会计的资金来源是 邮政储蓄、年金余额储备等，是通过资金运用部借来的，这些资金是需要偿还的。中央政府把这部分资金也 投入到了许多公共事业的建设中，但是这些公共事业不同于一般会计的公共事业，是有偿使用的，政府将用 项目的手续费、使用费、受益者负担等收入来偿还借款的本息。第二，关于地方公共团体。地方公共团体是 除了中央政府之外的各级地方政府，由于日本是议会制国家，所以各级地方政府的权利属于各级地方议会， 这样他们的地方政府就被叫做了“