《领导干部必备的法治思维》由会员分享，可在线阅读，更多相关《领导干部必备的法治思维（18页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、领导干部必备的法治思维对于现任的领导干部，尤其是年龄较大的领导干部来说，要让其掌握太多的法律知识，从而成为法律专家，既没有必要也不现实。必要且可行的要求是让领导干部树立法治思维，正确认识改革、发展、稳定与法治的关系，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。锐刘国家行政学院法学部教授、民商经济法教研室主任法治思维是指以法治观念为基础，运用法律规范、原则对有关事项、问题进行分析、综合、判断、推理的理性认识过程。党的十八届四中全会明确要求，要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。那么，领导干部为什么要具备法治思维，应当具备什么样的法治思维呢?一、领导干部为什么要具备法治思维(
2、一)领导干部具备法治思维是党中央的明确要求党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。党的十八届三中全会进一步提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八届四中全会更是在中央全会的层面上首次专门讨论了依法治国，就法治中国建设做出了全面部署。党的十八大以来，法治被提高到了前所未有的高度，同时也被前所未有地在各个领域实实在在地大力推进。既然法治被确定为治国理政的基本方式，作为治国理政的主要担当者，领导干部理应遵从党中央的要求，尽快转变思维方式，即
3、从以前的人治思维、统治思维、特权思维转向重法治的法治思维。(二)领导干部具备法治思维是人民群众的殷切期盼经过改革开放30多年的法治化进程，老百姓的法治意识普遍提高，遇事找法、依法“要说法”、通过法律途径维权的现象越来越普遍，老上访户、拆迁钉子户等更是“久病成医”，对法律的了解、运用水平已经远超部分公务员，甚至领导干部。实践中如果公职人员、领导干部不依法“说事”、办事，老百姓是不答应的，是不能容忍的。强权命令、长官意志等简单粗暴的老套路越来越不能适应时代发展的需要，老百姓对法治的渴求倒逼公务员和领导干部必须提高依法行政水平。(三)领导干部具备法治思维是对这一特殊群体的现实要求从中国目前领导干部尤
4、其是地方领导干部的知识背景看，真正具有一定法律素养的不多。对于现任的领导干部尤其是年龄较大的领导干部来说，要让其掌握太多的法律知识，从而成为法律专家，既没有必要也不现实。必要且可行的要求是让领导干部树立法治思维，正确认识改革、发展、稳定与法治的关系，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。同时，领导干部依法行政、依法办事的观念和能力状况，直接影响到广大人民群众的行为习惯，进而影响到法治中国的建设进程。因此，领导干部应当具备法治思维。二、领导干部应当具备什么样的法治思维从我国法治发育现状及其存在的问题来看，当前领导干部应当重点树立以下五个方面的法治思维。(一)规则性思维法治
5、是法律之治、规则之治，而非长官意志之治。领导干部首先应当树立规则性思维。规则性思维的基本要义可以概括为“先立规矩后办事，立好规矩再办事”。1.先立规矩后办事。先立规矩后办事要求重点处理好两方面的关系：一是在法和政策的关系上，以法为重。法律是治国之重器，治国理政所依之法主要是指狭义的法律，而非法规、规章，更不是政策。应加强重点领域立法，尽快实现法规、规章的升级换代。即使立法条件不成熟，也应尽可能提高制度层次，减少规范性文件的适用空间。当然，法治社会的规则并非只有法律。在没有法律规定或者法律规定不明时，也要建章立制，用制度管人、管事、管资产，不能主要依靠会议决定、批示、指示办事，不能动辄特事特办。
6、二是在立法和改革的关系上，立法先行。实践表明我国过去奉行的“先实践探索后立法”的发展模式不可持续，党的十八届四中全会明确提出“必须坚持立法先行”，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。2.立好规矩再办事。立好规矩再办事强调的是规矩的质量。俗话说无规矩不成方圆，其实，有规矩也不一定成方圆。治国理政，光有规矩、仅有法可依是远远不够的，良法是善治之前提。要实现良法之治，首先需要明确良法的标准，同时还要遵守良法的实现途径。一般说来，良法的品质要求有公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循和具有同一性。(1)公开。在现代信息社会，公开这一标准很容易满
7、足，立法部门一般也不会违反。(2)明确。法治是规则之治而不是原则之治，抽象、原则、概括是立法之大忌，应当尽可能避免。只有明确，方可给立法、执法、守法以明确指引，既便于法律的贯彻执行，同时也可有效约束立法、执法行为，避免低层次法律甚至规范性文件治理社会的现象。从过去的实践来看，由于受部门主导立法及“简单概括+授权”立法思路等的影响，法律规定不明确，更多倾向于运用授权立法技术，忽视相应配套法规和规章的及时出台，即便出台了，有的也不能很好地贯彻和体现立法目的，“部门利益”“行业利益”痕迹明显。(3)稳定。稳定是法律区别于政策的特点之一。惟有稳定，法律方可约束公权，保证法律不因领导人的改变而改变，不因
8、领导人意志的改变而改变，防止有权有势者通过法律侵害私人权利和公共利益，有利于人们产生稳定的预期，更好树立法律的权威。当然，我们强调法律要稳定，并不是说法律越稳定越好。法律改变得过于频繁自然不好，不利于产生稳定的预期。但法律长期不修改，就会严重滞后于实践的需要，这在快速变革的年代更是如此。从我们改革开放30多年的历史来看，法律过于稳定的问题似乎更为突出。(4)可预期。可预期是法律发挥指引、规范功能的重要基础，惟有可预期，方能使人们有信心、有恒心，进而大胆交易、促进市场繁荣。(5)无内在矛盾。协调统一的法律体系，可给人们以明确指引、清晰预期，从而降低执法成本，减少执法偏差。从过去的立法来看，法律内
9、在矛盾问题比较突出，实践中“各依各法”现象比较严重，且长期得不到纠正。(6)可遵循。法治社会不仅要求有法可依，更强调法律可依，也就是说法律要求人们做的必须是其能够做的，必须让人们对法律和规则先心“服”后行“从”。惟有可遵循，才能降低守法成本，增强守法意愿。法律过于宽松自然不好，但也不是越严越好。过分严格的法律制度会窒息社会的创新动力。(7)具有同一性。所谓同一性，是指应该在公开、稳定、明确而又一般的规则的指导下制定特定的法律命令或行政指令。惟有具有同一性，方可避免“自己立法、自己解释、自己执行”“上有政策、下有对策”，以及滥用自由裁量权，从而最大限度实现法律的目的，毕竟绝大多数法律要通过政府来
10、实施，因而必须确立一套确保官方行为与法律一致的制度和原则，必须设立合理的、严格的适用和解释法律的程序。从我国过去的立法来看，法律的同一性差，一些地方、部门借改革试点之名，以“发展、大局”等为幌子，随意出台“土办法”“地方粮票”，搁置甚至架空法律。需要说明的是，以上良法的品质要求也基本适用于非法律规则。至于实现良法的途径，党的十八届四中全会决定已经给出了明确答案。这就是：(1)完善全国人大及其常委会宪法监督制度，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。(2)健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。(3)深入推进科学立法、民主
11、立法，提高立法质量。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。不仅法律文本内容要科学，立法技术也要科学，应切实改变“抽象概括+授权”的立法思路。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。这里需要特别强调的是，立法一定要讲民主、讲透明，扩大立法的参与度，尤其是不同利益群体的平等参与，要允许、甚至欢迎不同声音、不同意见，只有这样，才能有效反映各方利益，找到各方利益的最大公约数，从而实现不同利益群体真正意义上的妥协。不仅如此，这样的民主立法过程，同时也是凝聚共识的过程，还是很好的普法过程。对立法的参与度越广、越深，越有利于法律的贯彻实施。当然，对于相当部分的领导干部来说，可能并不领导、参与立法，但制定规则是
12、不可避免的，以上科学立法、民主立法的基本要求对于制定非法律的规则也是适用的。(二)合法性思维法治意味着宪法至上、法律至上，一切组织和个人都必须接受、服从法律的统治。对于公权力而言，法定职责必须为，否则构成不作为;法无授权不可为，否则构成乱作为。领导干部应当具备合法性思维，凡事都应事先问一下“这合法吗?”或者“这有法律依据吗?”与之不同的是，对于老百姓来说，法无禁止即自由，因此，老百姓只需问“这违法吗?”1.合乎法律文本的具体规定。合法，首先要求合乎法律文本的具体规定。法律、行政法规、地方性法规、规章的制定要遵守立法法规定的权限和程序。同时，不同的法律，效力等级也不同。根据立法法第79条、第80
13、条，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。因此，在立法、执法、司法、法律解释以及规范性文件制定过程中，当法律文本规定不一致时，应根据上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的原则，确定应当依据或适用的法律，也就是说要找准、用准法律依据，既要杜绝“黑头的(法规)不如红头的(文件)、红头的不如白头的(领导批示)”现象，也要避免根据个人喜好或利益选择性适用法律，自觉维护法律的统一与尊严。这一点在我国目前法律、法规、规章、规范性
14、文件及司法解释等之间矛盾、冲突现象比较常见的背景下，尤为重要。2.合乎立法目的、法律原则和法治精神。合法，还要求在法律没有具体规定或者规定不明确时，严格遵循立法目的、法律原则、法治精神解释、补充、适用法律。人类理性的有限性和社会实践的复杂多变，使得法律涵盖不全或者出现一些概括、模糊规定不可避免。因此，当某一领域没有法律具体规定时，应根据法律的原则、法治的精神去填补法律漏洞、适用法律，而不能为所欲为。同时，领导干部在面对法律规定不明确时，也要根据立法目的、法律原则、法治精神解释、适用法律。恣意解释适用法律，“打擦边球”“变通”等游走于法律的灰色地带的心态应当尽力避免。需要特别强调的是，在有法律明
15、确规定的情况下，不能绕开具体规定直接适用法律原则。3.正确对待不良之法。法治应当是良法之治，但不良之法的存在在所难免。现实的问题是，领导干部能不能以法律法规与行业、当地实际不符而作出不同规定或拒绝执行?与明目张胆违法违规不同，以法律不良、不符合实际为由拒不遵守、执行的现象，在我国的实践中不仅比较常见，而且更容易为人们宽宥，因而值得深入探讨。从历史来看，2000多年前苏格拉底以死捍卫了恶法的尊严，二战结束后的纽伦堡大审判则宣告与人类基本道德和人性完全相悖的法西斯恶法非法，二者只不过分别是几千年“恶法亦法”和“恶法非法”之争的典型例子而已。“恶法亦法”所体现的是形式主义法律思维，强调规则的形式价值
16、和普遍平等;“恶法非法”所体现的是实质主义法律思维，更多地强调规则内容和个案公正。对领导干部来说，“恶法非法”的实质主义法律思维与中国传统的德治、人治思维更为接近，有时会更有利于眼前问题的解决，因此也更具诱惑力。但这种“恶法非法”的实质主义思维倾向恰恰是值得我们警惕的。首先，在现代法治发展演变过程中，形式主义始终是现代法治的核心理念，也是现代法律制度设计和安排的理论基石。哈耶克认为，“甚至可以说，要使法治生效，应当有一个常常毫无例外地适用的规则，这一点比这个规则的内容为何更为重要。只要同样的规则能够普遍实施，至于这个规则的内容如何倒还是次要的”，“重要的是，规则使我们能够正确地预测别人的行动，而这就需要它应当适用一切情况即使在某种特殊情况下，我们觉得它是没有道理时”。其次，“恶法亦法”是法治在中国生根发芽的必经阶段
