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1、人行在执行内审工作中所暴露的深层次问题 摘要:本文就人行在执行内审工作中所暴露的深层次问题作一剖析。，998年人民银行管理体制改革，撤销省分行，成立九个大区行和二个总行直属营管部:同时撤并有关司局、分流富余人员，在此基础上设立专门的内部审计机构，希望通过内审工作，监督人民银行及其工作人员严格执行中国人民银行法和其他有关法律法规，客观公正地开展工作，防止滥用职权、处事不公;监督人民银行充分高效地履行央行职责提高工作效率和工作质量防止失职失责。 四年过去了，人民银行各级内审部门通过内部审计和监督，在强化人民银行的内部管理，规范人民银行系统各项业务、纠正违规问题、有效防范风险、依法履行职责等方面均发
2、挥了应有的监督和促进作用。但受诸多因素的影响，内审工作的不适应性也逐步暴露。 一、当前人民银行内审工作存在的主要问题 (一)人员问题。经过几年的审计实践和锻炼，人民银行已经培养出一批觉悟高、业务精、会查账、善分析的内审干部，但仍然存在不少问题:一是分行一级内审干部数量不足。分行一级的内审部门不仅要负责总行布置专项审计任务的组织、实施和汇总，而且还承担了3一4年一个周期对辖区中心支行(少则20多家，多则50多家)全面审计、领导干部离任审计以及分行领导安排的专项审计和核查等任务，但分行内审干部配备一般仅10人左右。由于任务重，人手不足，许多项目的质量打了折扣。二是结构不合理，缺乏开展信息系统审计的
3、专业人才。信息系统审计是人民银行近年来开展的对计算机信息系统的开发建设、运行环境、使用和维护、内部控制等情况的审计。信息系统审计不仅要求审计人员对人民银行业务有广泛、深入的了解，而且要求审计人员具有丰富的电脑、网络知识。只有既精业务，又精电脑的人员，才能较好地开展信息系统审计。而目前人民银行内审部门此类“两栖”型人才却少之又少。此外，分行一级内审部门的信息技术审计专业人员除了从事信息技术审计外亦承担了大量的常规审计任务，日常工作相当繁忙，缺乏时间和精力学习日新月异的计算机知识和相关的应用技术，加上缺乏专业培训，久而久之专业能力下降。三是没有一个明确的准入标准和考核机制，内审人员的素质难以得到保
4、证。西方发达国家商业银行对内审人员的要求普遍较高，如英、法两国规定:所有内审人员都须受过大学教育，在银行财会或其他业务部门有过多年实际工作经验(一般为5年或以上)，具有注册会计师或注册内部审计师资格。他们还对内审人员的素质和职业道德进行经常性的考核，对达不到要求甚至违反职业道德的人员提出警告甚至取消其从业资格。而反观人民银行，这方面仍然是一个空白。 (二)同级监督难，审计独立性有待进一步提高。原因主要有四个方面:一是人民银行内部各部门对内审部门同级监督的认识尚有待提高。一些监管部门认为实施同级监督是给他们的工作增加额外负担，是调转“枪口”打自己人，将“家丑”外扬，内审部门的成绩越大，对自己人的
5、“杀伤力”越大，因而对内审工作不理解、不配合;二是内审部门独立性固有的缺陷。首先内审部门的工作接受本行行长的直接领导，同时在业务上接受上级内审部门的指导，这种先横后直的管理模式下行长具有“运动员”与“裁判员”的“双重身份”，如果内审部门发现的问题涉及到本行领导或本行利益时，往往大事化小、小事化了，在上报的审计报告中更是不可避免地出现信息“过滤”现象;其次内审部门与被同级部门之间必然存在或多或少的利益关系，而且内审人员大都不会一开始或永远在内审部门工作，与被监督部门及其人员也存在各种不同形式的关系，很难超然、独立地开展工作。三是内审干部开展工作有顾虑。部分内审干部担心，干内审工作会对自己竞聘上岗
6、、评选先进(包括内审部门在全行的评先)、年终考核、末位淘汰等产生不良影响，因而在工作中不敢坚持原则，怕得罪人。四是内审部门的责、权、利不匹配，只有检查权和行政处理的建议权，而没有处罚权，内部审计的威信很难通过审计结论的执行来树立。 (三)审计方法落后。目前人民银行内部审计主要采用详细审计或依赖于审计者个人经验判断的抽样审计方法，而未采用现代审计通行的制度基础审计、风险导向审计和经统计学科学论证的随机抽样方法，面对汗牛充栋的各类资料、凭证、报表，审计人员要么清灯孤影、皓首穷经逐一审查，要么凭借主观判断随意抽样。第一种情况，往往会造成审计期长、审计成本高、审计效率低下;第二种情况要决定于审计者自身
7、的业务能力和经验，审计者稍有不慎，便会漏掉一些关键的线索和问题，而对发现的问题是否具有统计学上的显著意义无法判断.难以科学定性。 (四)离任审计缺乏科学、量化的评价指标体系。离任审计是内审鉴证功能的体现，即对离任者任职期间的履职情况进行鉴证与评价。在工作中许多审计人员感到离任审计的结论特别难下，这一方面是由于离任审计要区分的责任复杂，包括:区分直接管理责任和间接管理责任;区分一般领导责任与重要领导责任;区分个人责任与集体责任的原则;区分前任、本任之间的责任，以及区分锐意改革与决策失误的责任等等，其结论必须慎重和恰当。另一方面也是由于目前尚缺乏一套相对科学完整的评价指标体系。虽然中国人民银行领导
8、干部离任审计制度对离任审计的内容和标准有定性的描述，但操作中的尺度很大程度上依赖于审计人员的主观判断。由于每个审计人员判断的标准不同，有的“眉毛胡子一把抓”，反映问题过于琐碎，有的避董就轻、遮遮掩掩，回避主要矛盾，影响了审计结论的客观、公正。 (五)缺乏日常监控手段。目前，人民银行内部审计还处于对某一时点、某一时段的静态检查阶段，专项审计任务也多表现为运动式的事后处置，系统的、动态的、事前的、前瞻性、预防性的检查明显不足，工作中存在的问题难以及时发现，审计对风险的预警和防范的作用没有有效发挥。 (六)审计手段落后，计算机辅助审计软件的开发和应用仍是空白。目前人民银行开发的信息系统已达二十几个，
9、基本覆盖了货币政策、金融监管、金融服务以及内部管理各个方面，人民银行内部审计越来越难以绕过计算机进行。但因起步较晚，人民银行信息系统审计仍处于实验和探索阶段，尚未开发和应用计算机辅助审计软件，已经开展的和正准备开展的信息系统审计项目仍然依赖手工操作。 (七)基层内审机构的设置尚待理顺。目前人民银行已从上至下建立了健全的内审机构(内审司内审处一一内审科内审岗)，相对前三个层次而言县支行内审岗设置还尚待理顺，主要有以下几个方面问题:一是内审岗仅一人或一人兼职，不符合审计项目双人开展的要求;二是没有明确县支行内审岗人员的待遇，挫伤了内审干部的积极性。内审工作的特点要求内审人员既要具有深厚的理论功底又
10、要具有丰富的实践经验，因此县支行内审岗人员多为行里的业务骨干。但调到内审岗之后，因为仅仅是一个岗位，一些干部丢了股长(副股长)职务，职务津贴相对减少，意见很大;而没有职务的干部调到内审岗后，因为前途暗淡，工作积极性不高。三是“岗”的设置导致管理上的困难。近年来，人总行内审司下达任务时多采用司发文的形式，到分行内审处后沿用为处发文，行文对象是各中支内审科处，而到了中支内审科处后，因为下属机构是挂靠在其他 部门各支行又各有不同的内审岗，行文对象很难明确和规范。而如果采用行发文的形式又不符合人民银行公文管理的相关规定。 (八)审计任务安排不合理，重复审计与监督不足交织在一起，审计方案千篇一律，没有体
11、现出内审对加强内部管理的建设性。目前内审全面审计、离任审计与专项审计和业务部门的审计任务经常“撞车”，常常是业务处室刚刚接受了上级内审部门的全面审计，本级内审的专项审计内容已包含在全面审计中又立刻进场，再加上本身业务主管部门的检查，审计内容多次重复。而对人民银行规定、文件的合法性和执法规范性的检查却显得非常不足，前不久发生的一起商业银行起诉人民银行任职资格审批程序不合法的事件，既暴露了业务工作中存在的问题，也反映出内审监督的不足。其次是全面审计、离任审计的方案千篇一律，没有针对个体的特性“量体裁衣”，在审计项目上平均用力，抓不住重点的情况时有发生。 二、对策与建议 （一)提高内审部门的独立性，
12、改进同级监督工作。独立性是审计的灵魂和本质特征。最高审计机关国际组织在1977年发布的审计规则指南利马宣言中，将独立性列为专章，从审计机构设置、成员、财政的独立性三个方面做了充分的论述，指出:“最高审计机关必须独立于被审单位以外并不受外来影响才能客观而有效地完成其工作任务。”国际内部审计师协会在1978年制定的内部审计实务标准中也指出:“内部审计师必须对他审核的活动保持独立性。这种独立性能使内部审计师自由客观地工作。没有独立性，内部审计就不能得到所期望取得的成果。”要提高人民银行内审部门的独立性，改进同级监督，可以从两方面考虑:一是实行内审派驻制，加大总行对下属行监控的力度。总行内审司直接对行
13、长负责，向行长报告工作;下级行内审处(科)为上级行的派驻机构，以上级行领导为主，并在人事、经费上独立，下级行审计结果直接报上级行。二是在维持现有体制的情况下，开展审计项目要以“下查一级”为主，同级监督尽量采用“异地内审”和“联合内审”的方式。 (二)提高内审监督的深度。内审查出的问题要切中要害，要有深度，要对被检查单位的工作起到真正的促进作用。戴相龙行长在内审成立之初曾指出:内审工作要“由易到难，逐步提高。先抓财务、资金内审，逐步加强行政执法内审，在此基础上审查运行效率。”为适应新时期人民银行工作的特点，内审工作的重点要逐步从合规性检查，向绩效审计、风险审计转移，要从事后、静态的监督为主，逐步
14、向事前、事中、事后相结合动态的、系统的监督方向发展，要切实加紧建设内审非现场审计的技术平台系统，利用人民银行内部的电子化网络，连接各服务和监管部门的信息数据库，做到日常业务情况和数据的实时收集和监测，使现场审计更具针对性，进一步促进人民银行内部管理体系的完善。此外，要建立健全审计成果运用机制，加强审计结论贯彻情况的跟踪监测，将审计处理意见落到实处。 (三)建立健全金融监管和金融服务的考核评价指标体系。针对金融服务和金融监管各职能部门的业务特点，按照全面性、有效性和成本一效益原则，在非现场考核指标和现场评价指标两个重要环节建立相关的制度，对人民银行各职能部门组织体系、责权利划分、内控制度、业务成
15、效进行指标化考核和管理。 （四)建立内审质量控制标准，进一步提高内审工作的规范化程度。内审工作要走向规范化必须要有一个科学的质量控制制度体系。这个体系应由基本审计制度(包括内审机构的组织、内审人员应当具备的基本资格条件和职业要求、内审工作职责、权限、罚则)、专项审计制度(专项审计操作程序)、审计指南(指导性的方法与操作指引)和质量控制制度四部分组成。全方位控制、考核、评价内审人员的素质、内审工作的组织实施、内审报告的质量，规范内审人员行为，明确审计责任，减少内审人员主观判断带来的随意和偏颇，促进内审人员客观、公正、高效地履行职责。 (五)加强理论方法的研究，不断提高内部审计的工作水平。一是各级
16、内审部门要有创新意识，要在实践中不断总结成功的经验，积极探索审计理论和方法。二是要充分吸收和运用现代审计研究的成果，在审计技术方法上，博采众长，汇滴成流，逐步引进制度基础审计、风险导向审计和科学的抽样方法。三是要充分运用计算机审计手段，研发或引入适合的审计软件，在常规审计工作如全面审计、离任审计中，可逐步使用计算机读取会计、国库、发行等业务处理系统的数据库，并进行检查分类、统计分析、趋势分析、总计和小计、分组、索引、筛选等操作，从而将审计人员从机械性检查中解放出来，把主要精力放在审计分析和判断上。四是要建立内部审计数据库，实现上下级内审部门之间，专项审计、全面审计和离任审计之间的信息共享，提高审计的效率和质量。 (六)借鉴国外商业银行基层分支机构不设内审机构的作法和人民银行县支行内审机构体制不顺、工作难以开展、作用难以发挥的状况，建议撤销县支行内审岗，充实分行和中心支行内审力量，由分行、中心支行“
