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1、,1894-2016:香港城市更新规划体系进程研究,1,马强，朱丽芳，梁菁，韦笑，钟来天，阎宏，王晨，李梦箫,摘要：在特殊的环境约束和土地制度下，城市更新一直在香港城市空间发展中饰演着重要角色。百多年来 的实践使得香港的城市更新在组织架构、法规体系、更新策略、公众参与等方面，积累了适应东亚城市发 展特色的较为成熟的理论体系和实践体系。这对我国内地大城市旧城更新和改造具有重要的借鉴意义。本 文系统地梳理了香港城市更新的特殊背景、历史全程，分析了不同历史时期香港城市更新的具体措施；重 点讨论了现阶段香港城市更新的组织架构、保障体系、实施机制，总结其经验及教训，提出对中国大陆高 密度城市更新发展可借
2、鉴的经验和策略，包括细化政府职责及项目类型，建立完善的城市更新管理、财务、 法规体系。,关键词：城市更新,市区重建局,法规体系,更新策略,1894-2016: A Systematic Study on Urban Renewal Planning System in Hong Kong,Abstract：Under the special environmental constraints and land system, urban renewal plays a significant role in urban development in Hong Kong. On the aspe
3、cts of organizational structure, law and regulation system, renewal strategy and public participation, Hong Kong has formed an excellent urban renewal system of theory and practices after more than 100 years of urban renewal practice. This system highly adapts to the characteristics of East Asian ci
4、ties and has important enlightenment and reference significance on urban renewal in major cities of mainland China. This study sums up experience and draws lesson from the practical experience of Hong Kong based on systematical review of the whole history of urban renewal in Hong Kong between 1894 t
5、o 2016 and analysis of the specific measures and methods of urban renewal. Afterwards, this study presents an optimization suggestion on the urban renewal development for high-density cities in mainland China.,Keywords：Urban Renewal, URA, Legal System, Urban Renewal Strategy,城市更新在大城市的城市规划中占据越来越重要的地位
6、，是大城市可持续发展中的重要 一环，但城市更新任务艰巨复杂、令不少国内外城市政府感到棘手（黄文炜，2008）。上海 目前在积极推进城市更新工作，由于土地资源的紧缺及社会经济的高速发展，更新过程中出 现了很多急需解决的问题；相比之下，香港城市更新有上百年历史，在项目重建、市区修复 和文物保育等方面都已发展完善，有许多值得思考和借鉴的地方。通过研究香港城市更新政 策，一方面可以完善香港城市更新的机制研究，另一方面可以吸取其成功经验，对上海及内 地城市更新有一定的指导意义。基于此，本文将详细梳理香港城市更新历程，对未来上海城 市更新的发展方向进行一定预测；此外深入分析香港城市更新策略的具体措施及方法
7、，总结 其经验教训，提炼出上海城市更新可借鉴的经验，并得出上海未来城市更新策略的优化建议。,1,本文受上海市规划和国土资源管理局香港城市更新规划体系研究项目资助,1 香港城市更新基于独特的背景不断发展完善,1.1 香港特殊的土地、社会、规划背景,土地资源珍贵是香港城市主要特征，2016年香港土地面积为 1111km，其中大部分为山,2,地，市区或已建设土地面积约为 270km 2.7万人/km，可用于新建房屋的土地不足；相比之下，上海市 2015年常住人口为 2400万， 总面积为 6340km，人口密度为 0.38万人/km，远小于香港。此外，香港自 1841年开埠以,2,，人口数为 737
8、万，按已建设用地算，人口密度高达,2,2,2,来进行城市建设，从 1894年开始城市更新，两者并行发展，相生相伴，但建筑物老化现象,仍然严重，许多居住区设施老旧，卫生环境、居住条件较差，亟待更新重建。,香港在殖民地时期形成了土地租用制度，即土地为国家所有 ，使用权出租（张豪，2009），,政府收取土地租让金、地租及房产税，土地收入是政府财政收入的重要组成部分（张富强， 1997），因此香港地价昂贵，城市更新成本高昂。在城市规划体系方面，城市更新是纳入整 个城市规划与管理框架的重要部分，并且市区重建项目的发展计划属于法定的发展计划图， 这在规划地位及法规保障方面赋予城市更新较高的地位（邹涵，20
9、11）。香港回归后，其制 度、法律基本不变，城市更新政策得以延续。,1.2 1894 年开始的四阶段城市更新历程,香港城市更新历程可根据工作内容及组织架构分成四个阶段。第一阶段从 1894年到二 战前；主要针对居住环境极其恶劣地区，对低收入者聚集区（寮屋）进行清除，以保障公众 卫生、安全，是一种应急性的、维护社会稳定的政府行为。例如 1894年太平山地区鼠疫后 的贫民窟清除项目（杨祥银，2010）。,第二阶段从二战后至 1988年，是民间组织、私营机构主导阶段；此时，香港城市化加 速，人口由 60万迅速增长至 550万，政府工作重心集中在新市镇建设。一些民间组织，如 香港房屋协会，致力于解决战
10、后住房问题，主要进行小型重建，如坚尼地城项目；此外，私 人机构也对拆迁难度小的项目以及大规模的棕地进行重建开发，例如太古城船坞棕地开发。 总体而言，该时期政府在城市更新中职责缺失，更新重建主要靠民间组织，项目耗时长、效 率低。,第三阶段从 1988到 2001年，是公私合营机构主导、半市场化改造阶段；这一阶段，中 英联合声明规定每年香港土地供应不超过 50公顷，使过渡期土地供应较为紧张，此外， 香港一批有实力的房地产公司也将目光转向到旧城更新中。此时，于 1998年成立 了土地发展公司（Hong，1994），并提供了 1亿元贷款，土发公司与私人开发商合作获得资 金并用于重建开发，为保障盈利，项
11、目多以地段较好的商业重建开发为主（Admas，2001）。 这一阶段项目规模及数量均有增加，但依然面临开发周期长、土地征集困难等问题，以朗豪 坊项目为例，共历时 16年。主要原因在于土发公司没有任何实际特权和资源支持，不能自 主进行资金运转，同时征地、赔偿、社会参与方面的法规制度不够完善。土发公司也因亏损,等原因于 2001年撤销。,第四阶段从 2001年市区重建局（Urban Renewal Authority，简称 URA）诞生开始（陶 希东，2016），市建局是有官方背景支持和约束下的独立运作机构，在法律、财务、政策等 方面得到较多优惠；此外，政府在这一时期完善了征地、公众参与等制度，提
12、高了工作效率， 使香港城市更新进入了新阶段。,2 香港城市更新有完善的制度及法律保障,2.1 政府支持的专门城市更新管理机构：市区重建局,市区重建局是香港专门负责城市更新的机构，独立于政府部门之外、有官方背景支持和 约束下的独立运作机构。市建局通过鼓励、推广及促进香港市区更新，应对市区老化，并改 善旧城区居民生活环境。市建局隶属于香港特区政府发展局。,政府专门制定了市区重建策略，为市建局开展城市更新做出指引；市监局设立了董 事会，其中，行政总监、执行董事、其他非执行董事（至少 7 名）为非公职人员，只有 4 名非执行董事是公职人员。这样即强化了公共部门对城市更新的责任，又落实了对公众利益 的考
13、虑（张更立，2005）。,市建局在财务方面接受的 100亿启动资金、税务减免等支持；同时在大规模重 建项目、历史活化项目中，市建局可以从社会资本中得到支持（殷晴，2014），在文物保育 和楼宇修复方面，市建局设立了专门基金，以方便完成相关工作，这些措施均为市建局提供 了充足的资金支持。作为独立法人团体，市建局的日常财务运营独立于，实行财务 自给、自负盈亏的财务制度（黄俊炜，2016），其可以通过市场手段对物业、土地进行收储、 出售、出租等，盈余资金也可以用于其他投资，但最终收益须用于香港城市更新项目。 2.2 保障多方利益与城市更新顺利开展的法律体系,香港城市规划、城市更新法规十分健全，涉及城
14、市规划、土地利用、公共卫生等方面， 是保障香港城市更新工作顺利进行的重要前提。,城市规划条例是香港城市规划的母法，也是城市更新必须遵循的前提。市区重建 局条例是用于城市更新的基本法规，对市建局的城市更新工作做出指导和约束，市区重 建策略是指导香港城市更新工作的行动指南和顶层设计。在重建过程中，土地及房屋的征 收至关重要，牵涉到各方权益，也易出现利益冲突而耽误重建进程，为保障其有法律依据并 顺利进行，香港相继颁发收回土地条例、土地(为重新发展而强制售卖)条例。这些 法规在平衡不同团体利益的前提下，保障了香港城市更新的顺利进行。,收回土地条例旨在规定政府收回土地做改善卫生、提升居住环境、军事等公共
15、用途 时的权利及补偿义务，并制定了严密和规范收回程序及细致的补偿标准。,土地（为重新发展而强制售卖）条例针对非政府机构及私人开发商收购物业时，为 避免因少数业主谈判困难而影响发展计划，提出“强制售卖制度”（钟澄，2017）。即拥有一,个地段超过 90%（特殊情况下 80% ）权益的多数业主可以向土地审裁处提出申请，要求做,出强制售卖该地段所有不分割权益的命令。政府同时会对不同意拆迁的业主进行额外的财 务、心理、法律援助等。,3 市建局、社区和第三方共同参与的实施体系,香港城市更新的运营管理主体可分为三部分，即主导机构“香港市建局”、联合开发主体 和以咨询平台为主的社区联系网，形成政府、第三方、
16、社区共同协调的城市更新运作模式。 其中，市建局是专门的组织机构，在香港城市更新中担当主导者；第三方组织一方面与 市建局联合进行更新重建工作，另一方面参与到咨询、服务、运作过程中；社区方面搭建市 区重建咨询平台，就区内重建事宜提供意见。,3.1 香港城市更新的重建、修复、保育、活化四大策略,重建（Redevelopment）指对残旧建筑物进行拆除并重建，去旧立新，属于营利性质。 市建局可以自行提出开展重建项目或者经业主联合申请后开展重建，实施中主要采用与开发,商合作模式，特殊情况下会自行重建 。与开发商合作重建时，首先进行重建立项，第二步,为收购物业，并对业主及租客进行赔偿安置，完成收购后面向社会招标，市建局会对项目提 出具体要求，最后出售业权，同时规定了与开发商的收益分配原则。截至 2017 年，市建局 共落实了 60 个重建项目，如皇后大道东项目，有效改善了老旧社区居民的生活条件。 修复（Rehabilitation）是为防止建筑物老化，推动残旧楼宇进行修复，属于公益项目。 在此过程中市建局会提供专业与技术支持，修复资助、修复贷款、公众保险
