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1、国际经济评论 发达经济体公共债务适度规模争议及其启示* 李远芳 在近年发达经济体公共债务规模达到二战后最高水平的背景下.公共债务适度规 模成为学术界与政策研究领峻的热点问题。理论上，公共债务规模扩张对经济的影响 是正是负依具体情景而定，实证研究中也没有一致的证据支持公共债务规模与后续经 济槽长无关或者有关。虽然对公共债务规模是否存在经济意义上的适度水平存疑，但 仍可从不同角度探讨公共债务规模上升的相伴风险及可持续性问题。当前发达经济体 高额公共债务的风险不是出现偿付危机的风险，而是相关的宏观经济和金融市场风 险。发达经济体公共债务规模能否缩减，将取决于能否利用增长率-利牟差值的 自动或债效果所
2、创造的时间和空间，实施增长友好和财政友好的结构改革。出于审慎 目的设定公共债务牟上限对于稳定预期有积极作用，但与此相伴的考核透明度是决定 政策可馆与否更为重要的因素。本文最后总结了该问题对于中国的政策启示。 关键询:公共债务规模经济增长政府债务 公共债务规模不可持续乃至爆发危机的情形在历史上出现多次，但近年来发 达经济体集中出现债务问题并引发全球经济动荡实属罕见。发达经济体总体政府 债务相对GDP比重从1990年代约60%的水平大幅扩张至2012年的104%。相比之 下，1980年代拉美债务危机和1990年代末亚洲金融危机后，新兴经济体在经济 政策调整以及经济增长提速的作用下，政府债务规模总体
3、呈下降态势，从21世 纪初约50%收缩至2013年的34%0(1历史上发达经济体大面积的财政问题与战争 李远芳系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员. *本文是国家社科基金重大项目全球经济治理结构变化与我国应对战略研究C14ZDA08J)的阶 段性研究成果.作者感谢匿名审稿人中肯的修改意见和建议。当然，文责自负. 川无论是按总体政府债务U径，还是按净债务或私人部门持钉的公共债务口径，全球两大经济类 型的债务负担基本上体现类似的分化趋势. 133 李远芳 等特殊情况有关，此次则出现在国际金融危机后。欧元区债务问题甚至使得部分 重债国无法从资本市场获得足够融资，从而使得国际货币基金组织(I
4、MF)在三 十多年后重启对于发达经济体的大规模贷款援助。 高悬的公共债务迫使发达国家在政策上做出回应，并在国际治理平台上引起 对设定债务率目标这一政策行动的讨论。2010年二十国集团(G20)多伦多峰会 提出了发达经济体于2013年实现赤字减半、2016年债务率稳定的目标。2012年 洛斯卡沃斯峰会上G20首脑进一步提出，针对债务率远高于危机前均值的状况， 应明确2016年之后的债务率目标、配套的实施策略及时间表。2013年G20圣彼 得堡峰会出台的行动计划中，加拿大、欧盟国家、韩国等经济体己承诺了中期政 府债务占GDP比重的红线。 财政规则并非新话题。为强化宏观经济政策可信度，危机前许多国家
5、在政策 操作中或多或少都制定了一些财政规则，一些国家还对财政赤字、支出或公共债 务等指标设定数量约束。如1960年代末德国引入宪法的公共财政黄金法则 (golden rule of public finance) ，要求政府经常性收支实现平衡，仅在宏观经济失 衡时才能用债务手段为公共资本支出提供融资。1欧盟马斯特里赫特条约则 对欧盟成员国的财政预算赤字和政府债务率分别设定了3%和60%的上限。 但本次危机前，制定特定财政规则并非全球性议题。一些发展中经济体由于 制度欠完善或扭曲性政策，财政表现不佳甚至爆发债务危机，但这往往是局部性 的，不足以对全球经济产生深远影响。随着国际金融市场一体化水平不
6、断深化， 当前重要发达经济体的公共债务问题表现出强烈的溢出效应。为应对发达经济体 高额公共债务可能导致的系统性风险，划定公共债务上限成为全球经济治理平台 上的重要议题。 在有关政策对公共债务形势做出响应和调整的同时，研究领域对于公共债务 规模特别是发达国家公共债务适度规模的认识存在相当大的争议。公共债务适度 规模需满足双重条件。经济意义上，在获得债务工具带来的收益时对经济不会造 成严重负面影响。现实可持续性意义上，与政府当前及未来收支状况隐含的财政 偿付能力一致，融资成本不会急剧上升，恶性通胀和债务违约等事件的概率控制 在极低水平。争议既是理论层面的，也是实证层面的。理论层面上，公共债务对 经
7、济存在负面影响渠道，也有其正面价值。经济意义上的最优规模很大程度上需 1 Bnassy-Qur，岳，A, B. Coeur, P. Jacquet and J. Pisani-Ferry, Economic Policy:Theory and Practce, 207, New York: Oxford University Press, 2010. 134 International Economic Review 发达经济#公共房乡适度王QJ需争议及其启示， 依情景而定。而一国政府只要保有发行货币的权力，本币债务不能偿付的风险就 非常小。早先发展中国家爆发债务危机往往与积累过高的外币债务有
8、关11而发 达国家公共债务持有人虽然包括众多外国投资者，却主要是本币债务。公共债务 规模与通货膨胀关系亦受多方面因素影响。 实证层面上，公共债务规模扩张与经济表现的关系较为复杂。讨论多国经验 时，对阙值的存在性和显著性往往有不同结论。瑞因哈特和罗格夫对公共债务占 GDP比重提出90%的阔值，这在国际上引发经济学界及决策层人士的热烈关注与 方法论上的各种争议。2克鲁格曼甚至认为这篇论文对公众辩论产生的直接影 响超过之前经济学史上所有论文匀。种种争议对各国乃至全球治理层面的有效 政策应对构成挑战。本文将回顾分析有关争议涉及的理论问题和实证问题，综合 判断当前发达经济体债务规模的相伴风险，并探讨债务
9、率目标作为政策选项的利 弊，及这一问题对中国的政策启示。 公共债务规模扩张对经济的负面影响机制 考察公共债务适度规模，逻辑起点是政府预算平衡方程，即政府当期财政基 本支出与存量债务的利息支出恒等于当期财政收入及新增债务。根据这一方程， 可推导出避免债务发散条件下政府的长期预算平衡约束。根据这一条件，稳态时 真实债务增速等于经济真实增速。但政府债务相对GDP的规模取决于初始值， 不能由这一模型内生。问因此，公共债务适度规模还需从它对宏观经济的影响角 度界定。 对于公共债务与长期经济增长之间的关系，经济学早期理论中就有涉及，不 过相对于财政政策对经济增长作用的问题，所受独立关注不多。这与公共债务规
10、 模相对财政政策而言，不是直接政策工具的事实有关，也与当代经济史上发达经 1 Eichengreen, B, R. Hausmann and H.Panizza, The Mistery of Original Sin , in B Eichengreen and R Hausmann (eds), Other People s Money: Debt Denomination and Financial Instability in Emerging Market Economics, 233-65. Chicago :University Of Chicago Press, p13. 20
11、05. (2) 90%这一数值一度被广泛引用如美国国会议员及欧盟高级官员等作为政治辩论中要求紧缩 政策的依据。经济学家中如克鲁格曼(P.Krugman)和希勒(R.Shiller)等则在媒体撰文批评这一研究。 Reinhart, C. M. and K. S. Rogoff, Growth in a Time ofDebt ,NBER Working Paper No. 15639,2010. 3J Krugman, P. , How the Case for Austerity Has Crumhled? , The New York Review of Books, June 6, 201
12、3. larticles/ archives/20 13/junl06Ihow-case-austerity-has-crumbledl?pagination=false. 4 Barro, Robert J., On the Determination of the Public Debt ,ournal of Political Economy, Vol. 87 (剖， pp. 940-971. 1979. 国际经济许论12014年/:第5期135 李远芳 济体很少遭遇公共债务规模方面的经济困扰的经验有关。 宏观经济学中，根据经典的李嘉图等价命题，给定政府支出路径，支出 靠定额税(lump
13、-sumtax)还是靠发债来融资对于消费者行为是无关的，因此对 总储蓄和投资也没有影响，即所谓债务中性(debt neutrality)川。假定居民有 足够的前瞻性，他们将预料到当期减税意味着未来更高的税收，居民会将所有减 税带来的收入储存起来以应对未来的税收负担。政府储蓄的下降为居民储蓄的上 升所弥补，国民储蓄和总体投资都将保持不变。不过，发展中国家与工业国家的 经验不足以支持李嘉图等价因此很多经济学家对于李嘉图等价的现实 性持怀疑态度。(2)造成李嘉图等价不成立的原因包括资本市场不完善、税负 的永久性推延、税收的扭曲效应、收入不确定性等等。(3) 与李嘉图等价相对应的主流观点认为，封闭经济
14、体中政府如果通过举债 而不是增税的形式来维持给定支出，那么相比于当期就增税(T)的情形，私 人部门相对收入提高(T)，消费需求也相对扩张(C)。两者相减CT-C), 可知私人储蓄上升幅度将小于政府储蓄相对减少的幅度CT)，这导致总体国民 储蓄相对下降C-C)，因此实际利率会上升以平衡储蓄供给与投资需求，从而 挤出部分投资。在长期资本存量相对下降，即成为代际负担 (intergenerational burden) 0 (4) 对于开放经济，资本自由流动使得本国利率受国际市场利率牵制，当期政府 举债融资对国际市场实际利率的影响很小，因此不会挤出本国投资，而是增加对 外负债(经常账户赤字来为赤字融
15、资。51当然，如果本国规模足够大或者本国 债务上升导致外国债权人要求更高的回报，本国实际利率也可能上升。不管何种 情况，政府举债对于技资的挤出效应相比封闭经济时都要更弱一些。即使如此， 在长期经常账户赤字还是表现为国民财富存量的下降。 除通过实际利率和资本形成对长期经济增长可能构成负面影响外，公共债务 还可能通过其他多种渠道对经济产生负面影响。譬如，公共债务规模扩张可能导 1 Barro, R. 1. , The Ricardian Approach to Budget Deficits ,Journal of Economic Perspectives, Vol.3 (勾: 37-54, 1
16、989. 2 Romer, D., Advanced Macroeconomics, 3rd edition. The McGraw-Hill Companies, 2006. 3 Elmendorl, D. and N. Mankiw, Govemment Debt ,in Taylor, J. and Woodford, M. (eds.), Handbook of Macroeconomics, vol. lC, 1615-1669, North-Holland, 1999. 4 Modigliani, F., Long-Run Implications of Alternative Fiscal Policies and the Burden of the N ational Debt ,Economic Journal, 71 (284), pp. 730-755, 1961. 5这正是所谓双赤字的情形。 136 lntemational Economic Review 发达经济体公共债务适度规模争议及其启示 致长期通胀预期上升ll:财政政
